ПОЛЯК Г Б — БЮДЖEТНАЯ СИСТEМА РОССИИ

 Георгий Борисович Поляк  Заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик, доктор экономических наук, профессор. Более тридцати лет прора­ботал в системе Министерства финансов СССР, пройдя путь от инспектора Московского город­ского финансового управления до заведующего Отделом государственного бюджета Научно-ис­следовательского финансового института Мини­стерства финансов СССР. В настоящее время — проректор по научной работе Всероссийского заочного финансово-экономического института. С 1993 г. —член Государственной экспертной комиссии. В 1995 г. вклю­чен в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Рос­сийской Федерации. Известный специалист в области государственных и территориальных финансов, финансирования социальной сферы, фи­нансового менеджмента. Автор свыше 240 научных публикаций, в том числе более 40 монографий и учебников, из них:  Бюджет Москвы (1968)  Генеральный план и бюджет Москвы (1973)  Бюджет города (1978)  Послевоенное восстановление народного хозяйства (1986)  Финансовое обеспечение социальной сферы (1988)  Ресурсы социального развития трудовых коллективов (1989)  Финансы местных советов (1991)  Финансовый менеджмент 1997)  Финансы предприятий (1998)  Предпринимательство (1999)  История мировой экономики (1999)  БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ    BUDGETARY SYSTEM OF RUSSIA  Edited by Academician G. B. Polyak  Textbook  ЮНИТИ UNITY  Moscow. 1999  БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ  Под редакцией академика Г. Б. Поляка  Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям  Москва • 1999  ББК 65.261.3(2Рос)я73  Б98  Всероссийский заочный финансово-экономический институт  Ректор акад. А.Н. Романов  Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов  Рецензенты:  кафедра «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления (зав. кафедрой д-р экон. наук, проф. Н.Ф. Самсонов) и д-р экон. наук, проф. Ю.В. Пешехонов  Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили  Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред.  Б98 проф. Г.Б. Поляка. — М.:  ЮНИТИ-ДАНА, 1999. — 550 с.  ISBN 5-238-00098-7.  Раскрываются особенности бюджетного устройства РФ в современных условиях, рассматриваются доходы и расходы бюджета, специфика бюд­жетной классификации в период становления и развития рыночных от­ношений в России.  Показаны особенности функционирования бюджета в условиях ры­ночной экономики, его структура, роль отдельных звеньев бюджетной системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, мест­ных бюджетов. Особое внимание уделяется бюджетному процессу, осо­бенностям отдельных его стадий, а также характеристике финансирова­ния инвестиций и социальной сферы: образования, здравоохранения и социальных выплат. Законодательный материал отражен по состоянию на 1 января 1999 г.  Для студентов и аспирантов вузов, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров, финансовых работников, спе­циалистов соответствующих служб.  ISBN 5-238-00098-7  ББК 65.2б1.3(2Рос)я73  © Коллектив авторов, 1999  © ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА», 1999.  Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства  Авторский коллектив учебника «Бюджетная система России»  доктор экономических наук Г.Б. Поляк (введение, главы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 19, 21, 22, §25.1)  доктор экономических наук А.А. Астахов (§26.2)  доктор экономических наук Л.А. Вафина (гл. 17)  кандидат экономических наук Н.С. Бароненко (гл. 14)  кандидат экономических наук Л.М. Бурмистрова (гл. 31)  кандидат экономических наук Л.А. Ермак (гл. 27,30)  кандидат экономических наук С.П. Колчин (§1.1, гл. 8, 9, 10, 11, 12, 13)  кандидат экономических наук Т.А. Краева (гл. 32)  кандидат экономических наук М.А. Лауфер (гл. 28)  кандидат экономических наук А.П. Пантелеев (гл. 20,23)  кандидат экономических наук Л.А. Юрченко (гл. 15, 16, 18, §23.6, гл. 24, §25.2, §26.1)    Оглавление    Введение 4  РАЗДЕЛ I. Бюджетное устройство и бюджетная система России 6  ГЛАВА 1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система 6  1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство 6  1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система 8  1.3. Бюджетная система дореволюционной России 9  1.4. Бюджетная система СССР 11  ГЛАВА 2. Бюджетное устройство Российской Федерации 15  2.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы 15  2.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма 17  2.3. Межбюджетные отношения 19  2.4. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами 22  ГЛАВА 3. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления 27  3.1. Бюджетное право 27  3.2. Бюджетные права органов государственной власти РФ 28  3.3. Бюджетные права органов местного самоуправления 31  ГЛАВА 4. Бюджеты Российской Федерации 37  4.1. Консолидированный бюджет 37  4.2. Федеральный бюджет Российской Федерации 40  4.3. Региональные бюджеты 44  4.4. Местные бюджеты 47  ГЛАВА 5. Бюджетная классификация 52  5.1. Назначение бюджетной классификации 52  5.2. Схемы бюджетной классификации 53  РАЗДЕЛ II. Бюджетный процесс 59  ГЛАВА 6. Бюджетное планирование 59  6.1. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс 59  6.2. Сводное финансовое планирование 61  6.3. Бюджетное прогнозирование 65  6.4. Составление проектов бюджетов 68  ГЛАВА 7. Организация бюджетных процедур 71  7.1. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета 71  7.2. Исполнение бюджета 77  7.3. Бюджетный контроль 81  7.4. Анализ бюджета 82  РАЗДЕЛ. III. Доходы бюджета 86  ГЛАВА 8. Налоговые и неналоговые доходы бюджета 86  8.1. Сущность и функции налогов 86  8.2. Налоговая система и классификация налогов 88  8.3. Неналоговые доходы бюджета 93  ГЛАВА 9. Налог на прибыль (доход) организаций 95  ГЛАВА 10. Налог на добавленную стоимость 99  ГЛАВА 11. Акцизы 103  ГЛАВА 12. Таможенные пошлины 105  ГЛАВА 13. Налог на имущество организаций 108  ГЛАВА 14. Платежи в бюджет за природные ресурсы 111  14.1. Экономическая основа платежей за природные ресурсы 111  14.2. Платежи за пользование недрами 112  14.3. Сбор за право пользования объектами животного мира, морскими биологическими ресурсами 115  14.4. Лесной доход 116  14.5. Водный налог 117  14.6. Плата за землю 118  ГЛАВА 15. Налогообложение физических лиц 122  15.1. Экономическая сущность и значение налогов с населения 122  15.2. Подоходный налог с физических лиц 123  15.3. Налоги на имущество физических лиц 129  ГЛАВА 16. Местные налоги и сборы 134  16.1. Виды местных налогов и сборов 134  16.2. Местные налоги с физических лиц 135  ГЛАВА 17. Особенности налогообложения субъектов малого предпринимательства 138  ГЛАВА 18. Специфика налогообложения в оффшорных зонах 144  РАЗДЕЛ IV. Расходы бюджета 149  ГЛАВА 19. Расходы бюджета: планирование и финансирование 149  19.1. Система бюджетных расходов 149  19.2. Основы планирования бюджетных расходов 150  ГЛАВА 20. Расходы бюджета в сфере материального производства 153  20.1. Финансы предприятий и бюджет 153  20.2. Финансовое обеспечение расширенного воспроизводства 156  20.3. Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса 161  20.4. Финансовая помощь из бюджета отдельным отраслям народного хозяйства 163  20.5. Расходы на фундаментальные научные исследования и охрану окружающей среды 164  ГЛАВА 21. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства 165  21.1. Жилищно-коммунальное хозяйство – важнейшая отрасль жизнеобеспечения человека 165  21.2. Финансирование жилищного хозяйства 167  21.3. Коммунальное хозяйство и бюджет 169  21.4. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства 173  ГЛАВА 22. Система финансирования расходов в непроизводственной сфере 175  ГЛАВА 23. Расходы на образование, подготовку кадров и культуру 179  23.1. Социальное значение бюджетных расходов на образование 179  23.2. Финансирование расходов на общеобразовательные школы 181  23.3. Финансирование расходов на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты 185  23.4. Финансирование расходов на подготовку кадров 186  23.5. Финансирование расходов на культуру 189  ГЛАВА 24. Финансовое обеспечение здравоохранения 191  24.1 Реформирование в здравоохранении 191  24.2. Бюджетные расходы на содержание учреждений здравоохранения 193  24.3. Планирование бюджетных расходов на здравоохранение 194  24.4. Назначение и методы медицинского страхования в Российской Федерации 198  ГЛАВА 25. Расходы на социальное обеспечение и социальную защиту населения 200  25.1. Расходы на социальное обеспечение 200  25.2. Расходы на мероприятия по социальной защите населения 202  ГЛАВА 26. Расходы бюджета на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства 204  26.1. Расходы на содержание органов государственной власти и управления 204  26.2. Особенности планирования и финансирования расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства 206  ГЛАВА 27. Финансирование государственных программ 212  27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность 212  27.2. Дорожные фонды РФ 213  27.3. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы 217  27.4. Федеральный экологический фонд РФ 218  27.5. Федеральные фонды восстановления и охраны водных объектов и управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов 220  27.6. Государственный фонд борьбы с преступностью 222  27.7. Фонды развития таможенной системы и налоговой системы 222  27.8. Целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии 223  27.9. Федеральные целевые программы 223  ГЛАВА 28. Управление государственным внутренним долгом 227  28.1. Экономическое содержание государственного внутреннего долга 227  28.2. Формы и состав государственного внутреннего долга России 232  28.3. Управление государственным долгом 236  28.4. Управление внутренним государственным долгом в РФ 238  28.5. Виды долговых обязательств Российской Федерации 238  ГЛАВА 29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям 244  29.1. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам 244  29.2. Фонд финансовой поддержки регионов 245  29.3. Субвенции регионам из федерального бюджета 247  ГЛАВА 30. Система внебюджетных фондов 251  30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов 251  30.2. Пенсионный фонд РФ 254  30.3. Фонд социального страхования РФ 256  30.4. Государственный фонд занятости населения РФ 257  30.5. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования 259  30.6. Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды 260  30.7. Другие федеральные внебюджетные фонды 261  30.8. Территориальные внебюджетные фонды 262  30.9. Отраслевые внебюджетные фонды 264  РАЗДЕЛ V. Экономическая и контрольная работа финансовых и налоговых органов по составлению и исполнению федерального и территориальных бюджетов 266  ГЛАВА 31. Финансовый и налоговый контроль составления и исполнения бюджета 266  31.1. Виды и органы финансового контроля 266  31.2 Формы и методы бюджетно-финансового контроля 271  31.3. Формы и методы налогового контроля 272  31.4. Методы и порядок проведения документальных проверок 274  ГЛАВА 32. Автоматизация информационных потоков в бюджетной системе 289  32.1. Приоритетная роль информационных технологий в бюджетном процессе 289  32.2. Особенности построения информационной системы управления финансами 291  32.3. Прогрессивные информационные технологии в налоговой системе 295  32.4. Автоматизация составления и исполнения бюджета на региональном уровне 298  Словарь терминов 300  Литература 314    Введение  Одним из важнейших институтов государства является бюджет­ная система. На протяжении тысячелетий существования госу­дарств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систе­му, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.  Бюджет, денежное обращение — это зеркало государства, ба­рометр его экономического и социального состояния и полити­ческого положения. И как бы ни доказывали сторонники пер­венства духовности и нравственности общества над экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе.  В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможно­стей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулиро­вания экономики.  Это предопределяет место, занимаемое бюджетной системой в экономике страны. В свою очередь это обусловливает значение учеб­ной дисциплины «Бюджетная система России» в учебном процессе подготовки кадров для финансовых органов нашего государства.  Бюджетная система государства, являясь инфраструктурой экономического базиса, подвержена его влиянию. Изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и корректи­ровке ее функций. Это отражается на структуре и содержании учебников по бюджетной тематике и значении, придаваемом каждому из разделов этих учебников.  В отличие от ранее издаваемых учебников, в которых глав­ное внимание уделялось раскрытию влияния финансов, бюджета на развитие экономических и социальных процессов, работе контрольных органов и т. д., в данном учебнике значительно шире излагаются правовая основа функционирования бюджет­ной системы, бюджетный процесс, формирование доходной час­ти всех видов бюджетов, сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, методы распределения средств меж­ду звеньями бюджетной системы. При этом уделено внимание генезису возникновения и решения наиболее актуальных и в настоящее время проблем развития бюджетной системы России, бюджетного прогнозирования и планирования, формирования доходов отдельных видов бюджетов, рационального использова­ния бюджетных средств.  В ходе подготовки данного учебника перед авторами стояла за­дача уделить главное внимание освещению специфических проблем развития бюджетной системы страны, не дублируя при этом вопро­сов, нашедших отражение в других учебниках, изданных в послед­ние годы Всероссийским заочным финансово-экономическим институ­том. Так, вопросы теории государственных финансов достаточно подробно освещены в изданных под редакцией проф. Л.А. Дробозиной учебниках «Общая теория финансов» (1995) и «Финансы» (1999), вопросы теории налогов —в учебниках проф. Л.П. Окуневой «Налоги и налогообложение в России» (1996), Т.Ф. Юткиной «Налоги и налогообложение» (1998); вопросы кор­поративных финансов — в учебнике под редакцией проф. Г. Б. Поляка «Финансовый менеджмент» (1997) и учебнике под ре­дакцией проф. Н.В. Колчиной «Финансы предприятий» (1998); во­просы теории формирования заемных источников бюджетной сис­темы изложены в учебнике под редакцией проф. Е.Ф. Жукова «Общая теория денег и кредита» (1995).  В то же время авторы учебника «Бюджетная система России» стремились дать студентам развернутое и более конкретное из­ложение технологии бюджетного процесса в целом и каждого из его этапов, характеристики основных видов бюджетных доходов и направлений использования бюджетных ресурсов, методов проведения финансовых ревизий и проверок.  Все это обусловило следующую структуру учебника  В разделе I учебника характеризуется бюджетное устройство Российской Федерации, раскрываются экономическая сущность бюджета, построение бюджетной системы, даются основы бюд­жетного права, излагаются особенности формирования всех звеньев бюджетной системы России, особое внимание уделено межбюджетным отношениям, развитию методов бюджетного регулирования, формированию доходов территориальных бюд­жетов.  Раздел II посвящен изложению основ бюджетного процесса. Дается описание всех процедур бюджетного процесса (составление, рассмотрение, исполнение, контроль), в том числе и таких мало освещенных в литературе бюджетных этапов, как сводное финансовое планирование и бюджетное прогнозирова­ние, анализ бюджета и др.  В разделе III анализируется формирование доходов бюджетов. Подробно характеризуются все виды налоговых и неналоговых бюджетных доходов.  В разделе IV рассматривается система расходов бюджетов. Даются особенности планирования и финансирования расходов в отраслях материального производства и в непроизводственной сфере. Отдельно исследуются проблемы финансирования госу­дарственных программ, управления государственным долгом, оказания финансовой помощи территориям.  В разделе V сосредоточены главы, в которых характеризуется экономическая и контрольная работа финансовых органов по со­ставлению и исполнению бюджетов. При подготовке этого разде­ла авторы стремились ознакомить студентов с правовыми основами организации такой работы, методами и формами про­ведения финансовых проверок и т. д.  Учитывая большое значение автоматизации информатизационных технологий в сфере управления, в том числе в области финан­сов и бюджета, впервые в учебник по дисциплине «Бюджет и бюд­жетная система» включен раздел, в котором излагаются основы и особенности автоматизации бюджетной системы в России.  Завершаются XX век и вместе с ним второе тысячелетие нашей эры. В такое неординарное время, на переломе столе­тий люди всегда пытались оценить свою деятельность, события за большой период времени, проанализировать тенденции, дать прогноз на будущее. Исходя из такой традиции наступил также момент подведения итогов развития в России научных знаний в области бюджета. Примерно за двухсотлетний период учеными-финансистами России были проведены научные исследования и опубликованы монографические работы, посвя­щенные вопросам государственных и территориальных финан­сов и бюджетов. Эти исследования стали теоретической и ме­тодологической основой формирования и функционирования бюджетной системы России на протяжении двух веков ее исто­рии. Именно поэтому в учебнике «Бюджетная система России» изложена история бюджетной системы дореволюционной Рос­сии и СССР. Кроме того, во многих разделах учебника приво­дится перечень фамилий российских и советских ученых-финансистов, внесших наибольший вклад в разработку отдель­ных научных проблем в области бюджета. Студентам, изучаю­щим дисциплину «Бюджетная система», полезно иметь пред­ставление об этих ученых и их трудах, ибо знание предшест­венников и их идей позволит будущим специалистам в этой области знаний и деятельности на основе проведенных в про­шлом исследований развивать и совершенствовать бюджетную систему нашего государства, делать ее более пригодной к ме­няющимся в мире экономическим условиям.  РАЗДЕЛ I. Бюджетное устройство и бюджетная система России  ГЛАВА 1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система  1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство  В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регу­лирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом исто­рическом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав — государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фон­дов денежных средств.  Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.  С помощью государственного бюджета государственные вла­сти получают финансовые ресурсы для содержания государст­венного аппарата, армии, осуществления социальных мероприя­тий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения го­сударством возложенных на него функций.  Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономиче­скую возможность осуществления властных полномочий. Бюд­жет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутрен­него валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.  В то же время бюджет правомерно рассматривать как эконо­мическую категорию, которая выражает определенные экономи­ческие отношения. Бюджет — категория свойственная различ­ным отношениям. Его возникновение и развитие связано с за­рождением и формированием государства. Государство исполь­зует бюджет в качестве одного из основных инструментов обес­печения как непосредственно своей деятельности, так и важ­нейшего элемента проведения экономической и социальной по­литики.  Как экономическая категория бюджетные отношения явля­ются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.  Бюджет выполняет следующие задачи:  • перераспределение ВВП;  • государственное регулирование и стимулирование эконо­мики;  • финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществ­ления социальной политики государства;  • контроль за образованием и использованием централизо­ванных фондов денежных средств.  Распределительная функция бюджета проявляется через фор­мирование и использование централизованных фондов денеж­ных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономи­ческие отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом эко­номические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.  Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвя­занные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:  1) образование доходов бюджета;  2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).  Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмезд­ном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной вла­сти Российской Федерации, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления.  В процессе образования доходов бюджета происходит принуди­тельное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в про­цессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.  Доходы бюджета имеют существенные различия по их платель­щикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель — формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.  Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый ха­рактер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее пер­вичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т. д.), а также накопления.  Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо эномической деятельности самого государства, либо перераспреде­ления уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.  Структура бюджетных доходов подвижна и во многом опре­деляется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уров­нем жизни — косвенные налоги и налоги с юридических лиц.  Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансо­вое обеспечение задач и функции государства и местного самоуправ­ления.  Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели — организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят тран­зитный характер. В бюджете только определяются размеры бюд­жетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субси­дии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предостав­ляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Струк­тура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредст­венно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.  Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязатель­ность государственного контроля за поступлением и использо­ванием бюджетных средств.  1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система  Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюдже­тов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.  Составляющей частью бюджетного устройства является бюд­жетная система.  Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, адми­нистративно-территориальных образований, самостоятельных в бюд­жетном отношении государственных учреждений и фондов, основан­ная на экономические отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.  Бюджетная система — главное звено финансовой системы государства.  Основы бюджетного устройства определяются формой госу­дарственного устройства страны, действующими в ней основны­ми законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.  От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По сте­пени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделя­ются на унитарные, федеративные и конфедеративные.  Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные обра­зования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.  Федеративное (объединенное) государство — это форма госу­дарственного устройства, при которой государственные образо­вания или административно-территориальные образования, вхо­дящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и со­стоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.  Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения поли­тических или военных целей. Бюджет такого государства фор­мируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.  За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное уст­ройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на феде­ральном государственном устройстве. Рассмотрим кратко ее историю.  1.3. Бюджетная система дореволюционной России  Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань име­ла натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, вос­ка, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошли­ны и штрафы: судебные — виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя уста­навливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складывать­ся система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».  В XV в. с образованием Русского централизованного госу­дарства посошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, ка­бацкий и другие сборы.  В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюд­жетная система унитарного государства, состоящая из велико­княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.  Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и су­дебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помеще­нием), померное (за измерение) и др.  В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и соби­равшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.  В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территори­альные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содер­жание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинно­сти (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населе­ния, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов суще­ствовали косвенные, которые стали поступать в казну с введени­ем в середине XVI в. винных откупов.  Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись горо­довые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.  В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительст­вом, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.  После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничест­ва). Подушная подать была одним из главных источников дохо­дов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.  Наряду с прямыми и косвенными налогами население, глав­ным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обя­зательные (содержание органов волостного и сельского управле­ния, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.  Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в на­логовую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной пода­ти с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли кре­стьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вноси­ли крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были кос­венные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монопо­лии, введенной в 1894 г.  Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном — казначейства.  Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выда­вали денежные средства на финансирование мероприятий, осу­ществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными мага­зинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролирова­ли винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью ка­зенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.  В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Предста­вительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладель­цев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматри­вались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались мини­стром внутренних дел, а уездных — губернаторами.  Земства ведали местными хозяйственными делами, местны­ми дорогами, организацией школьного образования и медицин­ского обслуживания населения.  Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.  Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточ­ности плательщика и предназначались для финансирования целе­вых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.  Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься ка­ким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% до­ходов земских бюджетов.  Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих до­ходов) были пособия из государственного бюджета.  Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предна­значались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохра­нение, содержание школ и др.  В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским общест­вам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.  Городские бюджеты формировались за счет доходов от город­ских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.  Местные бюджеты не входили в состав государствен­ного бюджета России. Таким образом, в России до революции дейст­вовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.  * * *  Вопросы государственных финансов, государственного и террито­риальных бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфе­ре научных и практических интересов российских экономистов.  Первой крупной работой по вопросам государственного бюджета, упорядочения его доходов и расходов следует считать подготовленный в 1809 г. М.М. Сперанским «план финансов», который стал программой преобразования российских финансов и оказал большое влияние на их развитие в будущем.  В 1818 г. появилась работа декабриста Н.И. Тургенева «Опыт теории налогов», которая положила начало российской науке о государствен­ных финансах.  Наибольшее количество работ по этой проблематике вышло во вто­рой половине XIX в. — начале XX в. В их числе:  Е. Ф. Канкрин. Краткое обозрение Российских финансов;  Л. И. Печорин. Исторический обзор государственных доходов и расходов;  И.Х. Озеров. Русский бюджет;  П.П. Мигулин. Русский государственный кредит;  И.И. Янжул. Основные начала финансовой науки;  М.И. Фридман. Конспект лекций по науке о финансах и др.  1.4. Бюджетная система СССР  В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управ­ления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансиро­вания неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, на­жившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы».* До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде кон­трибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.    * Пролетарская революция. — 1925. — №3 — С. 162, 163.    Успешное существование нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Все­российский съезд представителей финансовых отделов Советов, на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докла­дом, подчеркнул:  Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финан­совой политике.*    * Ленин В.И. Полн. собр. соч. — Т. 36 — С. 351    Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основопола­гающим в формировании финансовой политики Советского государ­ства на всех последующих этапах истории СССР.  Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой были сформулирова­ны цели государственной финансовой политики:

Пролистать наверх