Кузнeцова н в экологичeскоe право учeбноe пособиe м юриспрудeнция 2000 168 с

Н.В. Кузнецова      ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО        Учебное пособие              УДК 349.6  ББК 67.407  К 89    К 89 Кузнецова Н.В.   Экологическое право: Учебное пособие. – М. : Юриспруденция, 2000. – 168 с.    ISBN 5-8401-0028-5    Издание подготовлено в соответствии с тематикой учебного курса «Экологическое право» для юридических вузов на основе новейшего российского законодательства.  Для студентов юридических вузов.          ОБЩАЯ ЧАСТЬ    Глава 1. ПОНЯТИЕ, ОБЪЕКТЫ И ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА    Взаимодействие общества и природы    Научно-методологической основой экологи­ческого права являются современные теоретиче­ские представления о взаимодействии человека, общества и природы.

 

Взаимодействие общества и природы как ес­тественный и объективный процесс, необходи­мое условие существования человека проявляет­ся в двух основных формах.  Люди используют объекты и силы природы с целью удовлетворения своих биологических и иных потребностей, создания средств для жизни. Использование природных ресурсов, выступая одной из форм взаимодействия общества и при­роды, обеспечивает экономические интересы об­щества.  В процессе этой деятельности на протяжении многих веков люди оказывали активное преобра­зующее воздействие на природу. В условиях со­временной научно-технической революции его масштабы существенно изменились, хозяйствен­ная деятельность человека превратилась в фактор глобального характера, сопоставимый с действи­ем сил самой природы. В результате стали оче­видными критические пределы влияния на при­роду сразу во многих отношениях: обнаружилась конечность запасов традиционных источников сырья и энергии, возросло загрязнение окружающей среды, нарушились естественные механизмы саморегуляции в биосфере, что привело к резкому и негативному изменению условий существования са­мого человека.  Обострение указанных проблем поставило общество перед необходимо­стью организации рационального использования и воспроизводства природ­ных ресурсов, специального регулирования хозяйственной деятельности, направленных на гармонизацию экологических и экономических интересов. Это вызвало к жизни новую форму взаимодействия общества и природы -охрану окружающей природной среды, обусловило появление экологичес­кой функции государства и права.

 

Концептуальное значение для уяснения экологических аспектов госу­дарственно-правового воздействия на отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества и природы, имеют понятия экологии, социальной и правовой экологии.    Экология, социальная экология и правовая экология    Термин «экология» (от двух греческих слов:oikos — дом, жилище и logos — наука, знание) был предложен в 1866 г. немецким естествоиспытате­лем Э.

 

Геккелем для обозначения науки, изучающей взаимоотношения жи­вых организмов с окружающей их средой. В XX в. экология вышла далеко за рамки биологической науки. Ее объектами стали виды и популяции живых организмов, экосистемы, человек и биосфера в целом. Современная общая экология исследует основные принципы организации и функционирования природных и созданных человеком систем.  Одно из направлений общей экологии, предметом которой являются за­кономерности взаимодействия общества и природы, представляет собой со­циальная экология. Социальная экология — комплексное, междисциплинар­ное образование, включающее в себя знания естественных, технических, общественных наук.  Правовая экология как часть социальной экологии занимается изучени­ем юридических аспектов взаимодействия общества и природы, правовых проблем экологии. Правовое регулирование играет особую роль в системе средств, обеспечивающих экологическую функцию государства. Именно право закрепляет определенный режим, определяющий принципы и поря­док рационального использования природных ресурсов и охраны окружаю­щей природной среды, экологические требования, обязательные для всех субъектов хозяйственной деятельности. Поэтому экологическое право пред­ставляет собой наиболее важную часть, ядро правовой экологии.  Экологическое право можно рассматривать в трех значениях — как от­расль права, правовую науку и учебную дисциплину.    Экологическое право как отрасль права    В основу классификации отраслей российского права положены предмет и метод правового регулирования.  Экологическое право — это самостоятельная отрасль права, которая име­ет свой предмет и метод.  Предмет экологического права образует специфическая группа отноше­ний, которые складываются в процессе взаимодействия общества и природы (экологические отношения). Поскольку это взаимодействие, как было пока­зано выше, проявляется в двух основных формах, можно сказать, что пред­метом экологического права являются общественные отношения по поводу рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды.

 

Метод правового регулирования — это совокупность приемов и средств правового воздействия на общественные отношения.

 

Как известно, право­вое регулирование осуществляется с помощью двух основных методов — ад­министративно-правового (императивного), который предполагает отноше­ния власти и подчинения между субъектами, установление обязательных предписаний и запретов, а также гражданско-правовой (диспозитивный), основанный на равенстве участников правоотношений и свободе их воле­изъявления. Особенности метода отрасли права обусловлены характером ре­гулируемых отношений, своеобразием ее предмета.  В экологическом праве сочетаются оба указанных метода. С учетом значи­мости экологических интересов общества, от имени которого выступает госу­дарство, правовое регулирование экологических отношений осуществляется преимущественно с помощью административно-правового метода: компе­тентные государственные органы принимают нормативные акты, в которых предусмотрены экологические правила, обязательные для выполнения всеми участниками отношений в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды.

 

Законодательством определяются круг субъектов экологи­ческих отношений, объекты правового регулирования, система и функции ор­ганов экологического управления и контроля, меры ответственности за несо­блюдение установленных требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды и т. д.  В условиях развития рыночных отношений экологически значимое пове­дение субъектов может обеспечиваться также через их экономический инте­рес в рациональном использовании природных ресурсов и охране окружаю­щей природной среды.

 

Поэтому в настоящее время расширяется применение гражданско-правового метода правового регулирования экологических отно­шений, в частности, путем внедрения договорных начал в организацию при­родопользования, судебной защиты прав его субъектов, экономическое сти­мулирование природоохранной деятельности, установления отрицательных имущественных последствий экологически вредной деятельности и т. д.

 

Определение предмета и метода экологического права позволяет сфор­мулировать его понятие как отрасли права. Экологическое право — это сис­тема правовых норм, регулирующих преимущественно административным методом отношения по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды с целью ее сохранения, воспроиз­водства и улучшения в интересах настоящих и будущих поколений людей.  Вопросы о предмете и методе экологического права являются дискусси­онными в юридической науке. Их понимание сводится к двум основным по­зициям. Представители одной из них рассматривают экологическое право в узком смысле, относя к его предмету только отношения по охране окружа­ющей природной среды (регулируемые Общей частью), а отношения по ис­пользованию природных ресурсов (регулируемые Особенной частью) — к предмету другой отрасли права — природноресурсового. Большинство авто­ров придерживается более широкого понимания экологического права (из­ложенного выше), и обосновывает его интегрированный характер как отрас­ли права, регулирующей использование и охрану окружающей природной среды, поскольку они неотделимы друг от друга (охрана природы предпола­гает ее рациональное использование и наоборот).  Различие подходов к определению экологического права обусловлено сложностью его предмета, который по существу включает несколько видов относительно самостоятельных и одновременно взаимосвязанных общест­венных отношений в сфере взаимодействия общества и природы — по ис­пользованию природных ресурсов, охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности населения (охране жизни и здо­ровья людей от неблагоприятного воздействия окружающей среды).

 

Таким образом, для выявления сущности предмета экологического пра­ва определяющим является характер объектов, по поводу которых возника­ют регулируемые им отношения.    Объекты экологического права    Объектом экологического права в самом широком смысле является приро­да (окружающая природная среда) как совокупность естественных условий существования человечества на нашей планете.

 

Природа — интегрированный объект использования и охраны со стороны общества, представляющий собой комплекс разнообразных и взаимосвязанных элементов (земля, леса, воды, недра, животный мир и др.), правовая охрана которых может осуществляться лишь с учетом их качественного своеобразия, то есть в зависимости от их ес­тественных свойств и особенностей использования обществом. Некоторые природные ресурсы вообще находятся вне сферы правового воздействия. Так, использование солнечной энергии или климатических ресурсов не поддает­ся в достаточной степени контролю и регулированию со стороны человека. С другой стороны, за пределами правового регулирования оказываются такие компоненты природы, охрана которых не вызывается потребностями общест­ва на данном этапе развития (тепло недр и др.).

 

Исходя из этого возникает не­обходимость выяснения понятия природного объекта и определения его при­знаков.  Природный объект, использование и охрана которого регулируется эко­логическим правом, должен обладать следующими признаками, характери­зующими его возникновение и существование*:  —  * См.

 

Петров В. В. Экологическое право России. М., изд. БЕК, 1995, тема 5 параграф 2.

 

1. Естественным происхождением. Это означает, что такой объект дол­жен быть создан силами самой природы без затрат человеческого труда. Вместе с тем не исключается участие человека в его создании с целью вос­становления, воспроизводства, улучшения отдельных свойств такого эле­мента природной среды, если он затем вливается в систему естественных экологических связей и обеспечивает качество окружающей природной сре­ды (например, животные, выращенные человеком и выпущенные на свобо­ду, разведение лесов, рекультивация земель). Не относятся к объектам природы социальные ценности, товарно-материальные объекты.  Однако естественное происхождение еще не предопределяет принадлеж­ности элементов материального мира к природным объектам. Важное значе­ние имеет второй признак.  2. Экологическая взаимосвязь объекта с природной средой. Это означает, что объект должен находиться в составе природной среды, взаимодействуя с ее другими компонентами.

 

За рамками правовой охраны природы остаются те ее части, которые вырваны человеком из естественных природных связей: срубленные деревья, отловленные животные, извлеченные из недр полезные ископаемые, вода в водопроводе или резервуаре и др.

 

Потеряв свою связь с природой, они переходят в разряд товарно-матери­альных ценностей, правовой режим которых регулируется не экологичес­ким, а другими отраслями права (гражданским, административным и т. д.). Сюда относятся и такие элементы окружающей человека среды, которые по­теряли связь с природой и стали спутниками человека или предназначены для удовлетворения его экономических и других потребностей — домашние или бродячие животные, сельскохозяйственные скот, посевы и др.  3. Социально-экологическая ценность объекта, которая проявляется в его способности выполнять полезные экологические, экономические, куль­турно-оздоровительные и другие функции, то есть удовлетворять материаль­ные, биологические, познавательные и другие интересы человека, участво­вать в поддержании экологического баланса в природе и др.  Те явления, элементы и стихийные силы природы, которые противостоят интересам человека и требуют обеспечения благоприятного качества окружаю­щей природной среды (эрозия почв, опустынивание земель, наводнения, жи­вотные, численность которых стала представлять угрозу для природной среды и др.) не входят в понятие охраняемой природы, а наоборот, становятся объекта­ми борьбы со стороны человека как вредные для окружающей среды.  К числу объектов, имеющих отмеченные выше признаки, относятся в со­ответствии с законодательством (ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окружаю­щей природной среды»):  — экосистемы (закрытые единые совокупности элементов природы на общей территории, способные длительно устойчиво существовать при замк­нутом кругообороте веществ);  — природные ресурсы (части природы, которые используются для удов­летворения экономических, материальных потребностей общества — земли, леса, воды, животный мир и др.);  — природные комплексы (системы взаимосвязанных природных элемен­тов, которые охраняются как единое целое — заповедники, заказники, наци­ональные парки, ландшафты и др.);  — озоновый слой Земли, микроорганизмы, генетический фонд.  К охраняемым природным объектам относится также окружающая чело­века среда — часть природной среды, преобразованная в результате деятель­ности человека (города и другие населенные пункты, промышленные, сель­скохозяйственные зоны и др.). Окружающая среда здесь понимается в узком значении как среда обитания человека, где осуществляется его жизнедея­тельность, в отличие от окружающей среды в широком смысле, которая ох­ватывает как природу, так и среду обитания человека.    Формы правовой охраны окружающей природной среды    Особенности рассматриваемых объектов экологического права обуслов­ливают конкретные формы, в которых реализуется их охрана:  — консервативная (заповедная) охрана природы осуществляется путем полного или частичного изъятия природных объектов и комплексов (редких, достопримечательных, эталонных или типичных объектов, естественных экосистем) из хозяйственного и иного использования и создания особо ох­раняемых природных территорий (заповедников, заказников, националь­ных, природных парков и др.);  — организация рационального использования и воспроизводства природ­ных ресурсов. Она осуществляется в процессе хозяйственной и иной деятель­ности людей с целью предотвращения вредных последствий этой деятельнос­ти, ухудшения качества окружающей среды, истощения природных ресурсов, сохранения их как источников сырья и энергии. Необходимость такой формы охраны обусловлена, прежде всего, экономическими интересами.  — оздоровление и улучшение окружающей человека среды, то есть среды обитания людей, путем создания более благоприятных условий для их жиз­ни и деятельности.

 

Принципы правовой охраны окружающей природной среды    Охрана окружающей природной среды осуществляется в соответствии с определенными принципами, то есть руководящими идеями, которые лежат в основе природоохранительной деятельности и предусмотрены в нормах экологического законодательства.  При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельнос­ти, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, государственные органы, предприятия, организации и уч­реждения, а также граждане обязаны руководствоваться следующими основ­ными принципами (ст. 3 Закона РСФСР « Об охране окружающей природной среды»):  — приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благо­приятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;  — научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;  — рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, не­обходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необра­тимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;  — соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;  — гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;  — международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.    Система экологического права    Экологическое право имеет свою внутреннюю организацию, структуру. Как и всякая отрасль права, экологическое право состоит из правовых норм, институтов и подотраслей, которые образуют его систему. Оно делится на Общую и Особенную части.  Общая часть охватывает нормы права, содержащие наиболее общие по­ложения, которые имеют основополагающее, определяющее значение для экологического права в целом и применяются в процессе реализации всех других норм, регулирующих отношения в сфере использования и охраны природы.  Нормы Общей части закрепляют задачи, принципы и объекты правово­го регулирования, определяют сферу и характер регулируемых обществен­ных отношений, круг участвующих в них субъектов, правовые основы функ­ционирования экономического механизма охраны окружающей природной среды, осуществления экологической функции российского государства.

 

В рамках Общей части выделяются правовые институты, регулирующие группы однородных общественных отношений в области использования и охраны окружающей природной среды, например, институты права собст­венности на природные ресурсы, права природопользования, экологических прав граждан, государственного экологического управления и контроля, от­ветственности за экологические правонарушения.  Особенную часть экологического права составляют нормы, институты и подотрасли, которые устанавливают правовой режим отдельных видов при­родных ресурсов, природных комплексов и других объектов экологического права. Нормы Особенной части регулируют использование и охрану земель, лесов, недр, животного мира, охрану атмосферного воздуха, окружающей человека среды, режим особо охраняемых природных территорий. Так, нор­мы, определяющие правовой режим использования и охраны лесов, образу­ют подотрасль лесного права, вод — водного права и т.д.    Экологические права и обязанности граждан — один из важнейших институтов  экологического права    Центральное место среди принципов экологического права, как отмеча­лось выше, занимает приоритет охраны жизни и здоровья человека. В связи с этим важнейшей особенностью современного экологического права явля­ется становление и развитие института экологических прав граждан в каче­стве одного из определяющих в его системе.  Основные права граждан Российской Федерации в сфере экологии за­креплены в Конституции РФ. Ст. 42 провозглашает одно из неотъемлемых прав человека — право на благоприятную окружающую среду, которое до­полняется другими взаимосвязанными с ним экологическими правами: на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическим пра­вонарушением.  В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются право­судием.  Вместе с тем нормы Конституции РФ конкретизируются в действующем экологическом законодательстве. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» устанавливает, что каждый гражданин имеет право на ох­рану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вы­званного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, сти­хийных бедствий. Это право обеспечивается:  — планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвида­ции последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;  — социальным и государственным страхованием граждан, организацией медицинского обслуживания населения;  — предоставлением реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;  — возмещением в судебном или административном порядке вреда, при­чиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природ­ной среды, последствий аварий и катастроф;  — государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлече­нием к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспече­ния экологической безопасности населения.  Право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружаю­щей среды осуществляется через реализацию конкретных полномочий граж­дан в области охраны окружающей среды, содержание которых раскрывает­ся в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 12), Основах законодательства об охране здоровья граждан (ст.

 

17, 19, 66), Федеральных Законах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населе­ния» (ст. 8), «О радиационной безопасности населения» (ст. 22, 23, 26), «Об экологической экспертизе» (ст. 19) и других нормативных актах.

 

В соответствии с нормами указанных законов граждане РФ имеют право:  — создавать общественные объединения, фонды и иные общественные формирования по охране окружающей природной среды;  — принимать участие в собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях, референдумах по охране окружающей природной среды, обращаться с пись­мами, жалобами и заявлениями по этим вопросам в компетентные органы;  — требовать от соответствующих органов предоставления своевремен­ной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природ­ной среды и мерах ее охраны;  — требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении и прекращении деятель­ности таких объектов;  — ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридичес­ких лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причинен­ного здоровью и имуществу граждан экологическим правонарушением;  — выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и получать информацию о результатах ее проведения;  — осуществлять другие права в сфере охраны окружающей среды, преду­смотренные законодательством.  Данным правам корреспондируют установленные законодательством обязанности граждан (ст. 58 Конституции РФ, ст.

 

12 Закона РСФСР «Об ох­ране окружающей природной среды»):  — сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к при­родным богатствам;  — принимать участие в охране окружающей природной среды;  — соблюдать требования экологического законодательства и нормативы качества окружающей природной среды;  — повышать свою экологическую культуру, содействовать экологическо­му воспитанию подрастающего поколения.  Экологические права и обязанности граждане РФ могут осуществлять как в индивидуальном порядке, так и через участие в общественных эколо­гических объединениях. Последним также предоставлен ряд полномочий для осуществления их функций в сфере охраны окружающей природной среды.

 

Согласно ст. 13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» они вправе:  — разрабатывать и пропагандировать свои экологические программы, за­щищать экологические права и интересы населения, развивать экологичес­кую культуру населения, привлекать на добровольных началах граждан к ак­тивной природоохранительной деятельности;  — за счет своих средств и добровольного участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству окружающей природной среды, содействовать государственным органам в борьбе с экологическими правонаруше­ниями;  — рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе, проводить общественную экологическую экс­пертизу;  — требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов и ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности;  — требовать предоставления своевременной, достоверной и полной ин­формации о загрязнении окружающей природной среды и мерах ее охраны;  — организовывать собрания, митинги, шествия, демонстрации, сбор под­писей, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов, рефе­рендумов по охране окружающей природной среды;  — ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должност­ных лиц, предъявлять в суде иски о возмещении вреда здоровью и имущест­ву граждан, причиненного экологическим правонарушением.  Государство гарантирует экологическим и иным общественным объеди­нениям, выполняющим экологические функции, и гражданам возможность реализации ими прав в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством РФ.  Государственные органы, их должностные лица обязаны оказывать все­мерное содействие общественным объединениям и гражданам в реализации их экологических прав и обязанностей, принимать необходимые меры по выполнению их предложений и требований в организации природоохранительной деятельности.    Источники экологического права    Важной предпосылкой формирования и становления экологического права в качестве самостоятельной отрасли российского права с точки зрения общей теории права является наличие обширного и кодифицированного экологического законодательства, системы его источников. Она включает многочисленные нормативные акты, которые регулируют использование и охрану окружающей природной среды.

 

К источникам (формам внешнего выражения) экологического права от­носятся нормативные акты и международные нормативные договоры.  Основными источниками экологического права являются нормативные акты, принимаемые компетентными государственными органами. Наиболее важные положения по вопросам использования и охраны окружающей при­родной среды предусмотрены в нормах Конституции РФ.  Она закрепляет право собственности на природные ресурсы в ее различ­ных формах (ст. 9), провозглашает основные экологические права и обязан­ности граждан РФ (ст. 42, 58). Специальная статья посвящена праву граждан РФ иметь в частной собственности землю и свободно владеть, пользоваться и распоряжаться ею в пределах, установленных законом (ст. 36).  В Конституции определены организационно-правовые основы осуще­ствления экологической функции государства.

 

Ст. 71, 72 и 114 устанавлива­ют компетенцию Российской Федерации и ее субъектов в сфере природо­пользования и охраны окружающей природной среды, полномочия высших государственных органов по проведению экологической политики.

 

Особое место в системе экологического законодательства занимают фе­деральные законы, регулирующие как общие вопросы природопользования и охраны окружающей среды, так и правовой режим отдельных видов при­родных ресурсов.  К числу первых можно отнести Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», Федеральный Закон «Об экологической экспертизе» и др. Ведущим нормативным актом является Закон «Об охране окружающей природной среды», который определяет основные направления, принципы и задачи экологической политики государства, правового регулирования экологических отношений, закрепляет механизм осуществления рациональ­ного природопользования и охраны окружающей природной среды.  Законами, которые поресурсно регулируют отношения в сфере использова­ния и охраны окружающей среды, являются: Лесной кодекс РФ 1997 г., Водный кодекс РФ 1995 г., Земельный кодекс РСФСР 1991 г., Закон РФ «О недрах» в ред. 1995 г., Федеральные Законы «О животном мире» 1995 г., «Об охране ат­мосферного воздуха» 1999 г., «Об особо охраняемых природных территориях» 1995 г., «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» 1995 г. и др.  Указанные нормативные акты являются кодифицированными законами, регламентирующими основные вопросы правового положения отдельных видов природных ресурсов, их понятие как объектов правового регулирова­ния, право собственности и право пользования ими, меры охраны и ответст­венность за нарушение установленных экологических требований.  Нормы указанных законодательных актов конкретизируются в ряде за­конов федерального уровня: Законе РСФСР «О плате за землю» 1991 г., Фе­деральных Законах «О континентальном шельфе» 1995 г., «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» 1998 г., «О радиационной безопасности на­селения» 1996 г., «Об использовании атомной энергии» 1995 г. и др.  В настоящее время находятся в стадии разработки или принятия новые законопроекты экологического характера — о почвах, о растительном мире, новый Земельный кодекс, новая редакция закона об охране окружающей природной среды и др.  Важные нормы, устанавливающие ответственность за экологические правонарушения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, Уголовном кодек­се РФ, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.

 

Большой массив нормативных актов в системе экологического законода­тельства образуют подзаконные акты — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции министерств и ведомств, решения органов местного самоуправления. Среди них следует выделить акты, регулирующие использование отдельных видов природных ресурсов, определяющие систему органов государственного экологического управления в сфере использования и охраны земель, лесов, вод, недр и других природных ресурсов, порядок осу­ществления экологической экспертизы и контроля, ведения государственных кадастров и мониторинга природных ресурсов, исчисления размеров ущерба, причиненного экологическими правонарушениями*.  —  * Действующие нормативные акты, посвященные этим вопросам, рассматриваются в по­следующих главах данного учебного пособия применительно к соответствующим видам природных ресурсов.    Существенное значение в регулировании экологических отношений име­ют нормы международных договоров Российской Федерации. Ст. 15 Консти­туции РФ закрепила приоритет международного права над национальным, поэтому на территории Российской Федерации применяются правила между­народных договоров РФ, даже если внутренним российским правом установ­лены иные нормы, чем международным договором.  Важное место среди актов международного права занимают документы международных конференций по охране окружающей природной среды, в частности, Стокгольмской 1972 г., Бразильской 1992 г., Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и др.  Российская Федерация (в том числе в качестве правопреемницы СССР) является участницей многих международных соглашений, касающихся как охраны окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов, например, Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, истощающим озоновый слой 1987 г., Согла­шения о сохранении белых медведей 1973 г., Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчез­новения 1973 г., Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. и др.    Экологическое право как юридическая наука    Экологическое право — это одна из отраслей российского правоведения, предметом изучения которой является экологическое право как совокуп­ность норм, регулирующих использование и охрану природных ресурсов.  Она исследует экологическое законодательство, вопросы его становле­ния, развития и совершенствования, вырабатывает средства и методы право­вого регулирования общественных отношений в сфере взаимодействия об­щества и природы, а также изучает практику применения и эффективность действия норм экологического права.  Таким образом, экологическое право как юридическая наука представляет собой систему знаний о специфических закономерностях правового регулирования экологических отношений, его задачах, основных направлениях, содержании и формах, формулируя эти знания в виде правовых категорий, теорий и идей.

 

Экологическое право как учебная дисциплина    Экологическое право как учебный курс предполагает изучение студента­ми экологического права как отрасли права и экологического законодатель­ства на основе выработанных юридической наукой понятий и теорий по проблемам правового регулирования общественных отношений в сфере вза­имодействия общества и природы.

 

Учебная дисциплина «Экологическое право», как и отрасль права, делит­ся на Общую и Особенную части, однако их система и содержание не сов­сем совпадают.

 

Это объясняется тем, что получение и изложение знаний по правовым проблемам экологии имеет свою последовательность и законо­мерности, обусловленные методологией научного познания, а также опреде­ляются особенностями учебных планов конкретных вузов с учетом времени, отводимого на изучение экологического права, и специализации студентов.      Глава 2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ    Понятие и формы права собственности на природные ресурсы    Собственность на природные ресурсы имеет определяющее значение в системе обществен­ных отношений по природопользованию и охра­не окружающей природной среды.  Право собственности как юридическая кате­гория может пониматься в двух значениях — субъективном и объективном.  Право собственности в субъективном смыс­ле — это право конкретного субъекта владеть, пользоваться и распоряжаться природными ре­сурсами. В объективном смысле право собствен­ности является одним из важнейших институтов Общей части экологического права и представ­ляет собой совокупность правовых норм, кото­рые закрепляют принадлежность природных ре­сурсов, регулируют порядок и условия владения, пользования и распоряжения ими.  Право собственности на природные ресурсы установлено в Конституции РФ (ст. 9, 36), Гражданском кодексе РФ (ст. 129, 209, 212), актах экологического законодательства, регулирующих правовой режим отдельных видов природных ре­сурсов: Лесном кодексе РФ (ст. 19), Водном ко­дексе РФ (ст. 34, 35), Законе РФ «О недрах» (ст.

 

1-2), Федеральном Законе «О животном ми­ре» (ст. 4) и др.  Осуществляемые в нашей стране реформы, направленные на формирование рыночной эко­номики, затрагивают в первую очередь отноше­ния собственности.

 

Конституция РФ и действующее законодательство исходят из признания многообразия и равноправия различных форм собственности.

 

В настоящее время в Российской Федера­ции юридически признаются и защищаются государственная, муниципаль­ная, частная и иные формы собственности на природные ресурсы.    Субъекты и объекты права собственности на природные ресурсы    Классификация основных форм собственности на природные ресурсы проводится по его субъектам, в качестве которых могут выступать государ­ство (Российская Федерация и ее субъекты), муниципальные образования (городские и сельские поселения), граждане и юридические лица.  Крупнейшим собственником природных богатств нашей страны является российское государство. В соответствии с законодательством ему принадле­жат большая часть земельного фонда (кроме земельных участков, находящих­ся в муниципальной и частной собственности), лесной фонд, водный фонд, недра, дикий животный мир, особо охраняемые природные территории (кро­ме лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения).  Понятие и состав фондов природных ресурсов как объектов права госу­дарственной собственности раскрываются в земельном, лесном, водном за­конодательстве, законодательстве о недрах и т. д. и рассматриваются в соот­ветствующих темах данного учебного пособия.  Наиболее важная часть природных объектов находится в федеральной собственности. Экологическое законодательство разграничивает объекты права собственности Российской Федерации и ее субъектов исходя из при­знака их общегосударственной значимости.

 

К объектам права федеральной собственности, как правило, относятся природные объекты и комплексы, представляющие общенациональную ценность, связанные с осуществлени­ем функций федеральных органов государственной власти, либо располо­женные на территории двух и более субъектов РФ, а также относящихся к естественным богатствам континентального шельфа и исключительной эко­номической зоны РФ*.

 

В частности, такими объектами являются:  —  * См. Указ Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 № 2144; ст. 2-1 3акона «О недрах», ст.

 

36 Водного кодекса РФ, ст. 19 Лесного Кодекса РФ; ст. 4 Федерального Закона «О животном мире»; ст. 2 Федерального Закона «Об особо охраняемых природных территориях».

 

— земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для нужд обороны и безопасности, охраны государственных границ и осуществ­ления других функций федеральных органов государственной власти;  — земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транс­портными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;  — земельные участки и другие природные объекты государственных при­родных заповедников, национальных, природных парков, государственных природных заказников, лечебно-оздоровительных зон и курортов, других особо охраняемых территорий федерального значения;  — виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;  — виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпа­дающим под действие международных договоров;  — месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударствен­ное значение;  — лесной фонд РФ и леса на землях обороны;  — водные объекты, расположенные на территориях двух и более субъек­тов РФ, пограничные и трансграничные водные объекты, внутренние мор­ские воды, территориальное море РФ;  — естественные ресурсы морской экономической зоны и континенталь­ного шельфа РФ;  — иные природные ресурсы по взаимной договоренности Российской Федерации и ее субъектов.  В муниципальной собственности — собственности муниципальных обра­зований (городов, районов, поселков и т. д.) — могут находиться земельные участки, обособленные водные объекты, леса (на землях городов), лечебно-оздоровительные местности, курорты и другие природные объекты.  Гражданам и юридическим лицам может принадлежать право частной собственности на земельные участки. Оно распространяется также на все, что расположено на этих земельных участках: обособленные водные объек­ты (замкнутые водоемы), то есть искусственного происхождения непроточ­ные и небольшие по площади водоемы, а также древесно-кустарниковую растительность -деревья и кустарники, находящиеся на дачных, садовых, приусадебных участках, участках для жилищного строительства, предприни­мательской деятельности и др.  Данные виды природных объектов являются неотъемлемой принадлеж­ностью земельных участков, на которых они расположены, поэтому их оборотоспособность определяется в соответствии с нормами земельного и граж­данского законодательства.

 

Содержание права собственности на природные ресурсы    В содержание права собственности на природные ресурсы входят право­мочия владения, пользования и распоряжения.

 

Право владения означает закрепленную законом возможность фактичес­кого обладания природным объектом, хозяйственного господства над ним.

 

Право пользования — это юридическая возможность извлекать из при­родного объекта пользу, его полезные свойства, то есть возможность хозяй­ственной и иной эксплуатации, разработки природного объекта с целью удовлетворения определенных потребностей.

 

Право распоряжения предполагает возможность в установленных зако­ном пределах определять юридическое положение природного объекта, включая его отчуждение.  Согласно гражданскому законодательству собственник вправе по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом, совершать в отношении него любые действия, не противореча­щие закону (ст. 209 Гражданского кодекса РФ).  Вместе с тем в сфере экологических отношений реализация указанных правомочий имеет существенные особенности, связанные как со специфи­кой объектов собственности (природные ресурсы), так и с видами ее субъек­тов (государство, организации, граждане).  Природные ресурсы — особые объекты права собственности, которые не обладают изначальной стоимостью в силу своего естественного происхожде­ния, они ограничены в пространственном отношении, а также имеют особое значение для обеспечения качества окружающей среды, являются основой устойчивого социально-экономического развития общества и благосостоя­ния человека. Конституция РФ устанавливает, что земля и другие природ­ные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как осно­ва жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9).  Поэтому состояние и использование природных ресурсов и окружающей среды в целом — сфера не только и не столько частных, сколько публичных интересов, что предполагает вмешательство государства в регулирование от­ношений собственности на природные ресурсы, установление законодатель­ных ограничений для осуществления составляющих ее правомочий. Как от­мечается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, принятой на основе документов Конференции ООН по окружаю­щей среде и развитию 1992 г., в современных условиях повышается роль го­сударства-гаранта сохранности окружающей среды и экологической безо­пасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы*.  —  * См. Указ Президента РФ «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» от 1 апреля 1996 № 440, разд. 2.    Учитывая большую экологическую и социально-экономическую цен­ность природных ресурсов, законодательство предусматривает, что владе­ние, пользование и распоряжение ими в той мере, в какой их оборот допус­кается законом, осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ст. 36 Конституции РФ, ст.209 Граж­данского кодекса РФ).

 

В силу рассмотренных причин законодательство предусматривает, что при осуществлении владения и пользования природными ресурсами субъек­ты должны выполнять обязанности по их рациональной эксплуатации и вос­производству, соблюдать экологические требования по их охране от загрязнения, истощения и уничтожения, по защите окружающей среды от вредно­го влияния своей деятельности.  Законом также установлены определенные ограничения в сфере распоря­жения природными ресурсами, которые выражаются в определении его осо­бого порядка и пределов, что обусловлено необходимостью сочетания эконо­мических и экологических интересов общества. Например, правила регистрации сделок с землей, установление максимальных размеров земель­ных участков и целевого характера их использования, ограничение оборота сельскохозяйственных земель и др. Большая часть природных ресурсов вооб­ще изъята из гражданского оборота, поскольку они являются государственной собственностью (лесной и водный фонды, недра, животный мир и др.).  Следует иметь в виду, что правовой режим некоторых видов природных ресурсов в связи с их естественными свойствами достаточно сложно или во­обще невозможно рассматривать в рамках отношений собственности. Так, законом не регулируется право собственности на атмосферный воздух, а по поводу права собственности на водные объекты в Водном кодексе РФ гово­рится, что понятие владения неприменимо во всей полноте к водным объек­там, так как сосредоточенная в них вода находится в состоянии непрерыв­ного движения и водообмена (ст. 31).  Своеобразие положения государства как субъекта права собственности на природные ресурсы состоит в том, что его правомочия владения и поль­зования находят свое реальное воплощение в хозяйственной и иной деятель­ности предприятий, организаций и граждан, которым государство передает природные ресурсы для использования. А правомочие распоряжения осуще­ствляется государством в основном через управленческие функции его ком­петентных органов по определению правового режима природных ресурсов, их предоставлению и изъятию, контролю за использованием и охраной ок­ружающей природной среды и др.

 

Особенности реализации юридическими лицами правомочий по владе­нию, пользованию и распоряжению природными ресурсами обусловлены характером деятельности этих организаций и зависят от их правоспособно­сти, определенной в уставах и других учредительных документах.    Глава 3. ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ    Понятие права природопользования    Институт права природопользования занима­ет одно из центральных мест в системе экологиче­ского права. Он представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют порядок и условия использования природных ресурсов, пра­ва и обязанности природопользователей.

 

Право природопользования можно рассматри­вать и в субъективном смысле как совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретенных субъектом в связи с получением природного объ­екта в пользование.    Виды, субъекты и объекты права природопользования    Право природопользования классифицирует­ся на виды по нескольким основаниям.  В зависимости от того, какие природные ре­сурсы являются объектами права природопользо­вания, выделяются землепользование, водополь­зование, лесопользование, недропользование, пользование животным миром и др.

 

По порядку и условиям пользования разли­чаются право общего и специального природо­пользования.  Право общего природопользования — это га­рантированная законом возможность для всех граждан пользоваться свободно и бесплатно при­родной средой. Оно предполагает использование природы в качестве места, условия и средства жизни каждого человека, поэтому является об­щедоступным и не требует какого-либо разреше­ния компетентных государственных органов.  Право общего природопользования непосредственно вытекает из Кон­ституции РФ, предусматривающей право граждан на благоприятную окру­жающую среду (ст. 42), и конкретизируется в нормах текущего законода­тельства — земельного, водного, лесного и др.  Так, Лесной кодекс РФ предусматривает возможность для граждан бес­платно находиться на территории лесов (ст. 36), Водный кодекс РФ — право общего водопользования граждан для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд (ст. 88), Земельный кодекс РСФСР — право общего землепользования на землях населенных пунктов (ст. 76). Примерами установления права общего природопользования могут служить также нормы законодательства о разра­ботке гражданами общераспространенных полезных ископаемых и использо­вании недр для строительства подземных сооружений в пределах своих зе­мельных участков, использовании природной среды пригородных, зеленых зон, национальных, природных парков, курортных и лечебно-оздоровитель­ных местностей и т. д.  Право специального природопользования означает возможность исполь­зовать в установленном законом порядке и на основе специального юриди­ческого документа (государственного акта, разрешения и др.) определенные части природных ресурсов в соответствии с их целевым назначением в про­цессе удовлетворения хозяйственных и иных интересов общества. Оно, как правило, является платным.  В качестве примеров права специального природопользования можно привести предоставление земельного участка для строительства жилого дома, использование леса для заготовки древесины, водного объекта — для сброса или забора воды, животного мира — для отстрела диких зверей и птиц.  Субъектами права природопользования являются лица, которые облада­ют правом использовать природные ресурсы в результате их приобретения в установленном законом порядке. Это могут быть юридические лица — пред­приятия, организации и учреждения, а также граждане.  Необходимой предпосылкой приобретения права природопользования является правосубъектность — наличие правоспособности и дееспособности, причем для юридических лиц — как общей правоспособности, так и специ­альной, если последняя предполагает возможность использования природ­ных ресурсов в соответствии с целями их деятельности, предусмотренными в уставе или других учредительных документах.

 

Объектом права природопользования признается индивидуально опре­деленная часть природного ресурса (например, земельный участок, водный объект, участок лесного фонда), обособленная физически (путем установле­ния ее границ на местности, «в натуре»), а также юридически (в документе, оформляющем приобретение права природопользования, например, свиде­тельстве о праве собственности на земельный участок, договоре аренды уча­стка лесного фонда и др.).  В отличие от права общего природопользования, субъектами которого явля­ются только граждане, право специального природопользования могут приоб­ретать и юридические лица. Другие отличия указанных двух видов прав, как видно из их определения, касаются целей, порядка и условий пользования при­родными ресурсами. Различия проявляются также в основаниях возникновения данных видов права природопользования. Если право общего природопользо­вания вытекает прямо из закона, то основаниями возникновения права специ­ального природопользования являются юридические факты.

 

Основания возникновения и прекращения права природопользования    Основания возникновения права специального природопользования обычно представляют собой сложные юридические составы, то есть сово­купность юридических фактов, среди которых определяющее значение име­ют разрешения (лицензии) компетентных государственных органов. Лицен­зия на право природопользования — наиболее типичное и распространенное основание возникновения права природопользования.  В условиях развития рыночных отношений все большую роль в органи­зации природопользования играет договор. В сфере использования природ­ных ресурсов применяются договоры аренды (лесов, водных объектов, зе­мель), сторонами которых выступают арендатор-природопользователь и арендодатель-собственник или другой владелец природного ресурса (госу­дарство в лице уполномоченного органа, юридическое лицо или гражданин). В лесном, горном, водном праве закрепляются и иные виды договоров -концессии, долгосрочного, краткосрочного, бесплатного пользования, уста­новления сервитутов и др.  Договоры на право природопользования могут иметь самостоятельное значение как основания возникновения права природопользования (напри­мер, при аренде земель), или же действовать совместно с лицензией. В таком случае договор играет вспомогательную роль, так как заключается только при наличии лицензии и уточняет, конкретизирует ее содержание (напри­мер, договор на право водопользования).  Наконец, в некоторых областях природопользования, в частности в сфере земельных отношений, основанием возникновения права природопользования можно считать право собственности на природный ресурс, поскольку его субъ­екту принадлежит входящее в его содержание правомочие пользования.

 

Основаниями прекращения права природопользования также являются юридические факты, конкретные перечни которых содержатся в земельном, лесном, водном и других подотраслях экологического законодательства при­менительно к особенностям использования отдельных видов природных ре­сурсов.  Некоторые из этих оснований являются характерными лишь для данных природных ресурсов. Так, право водопользования прекращается вследствие естественного или искусственного исчезновения водного объекта (ст. 60 Водного кодекса РФ). Однако большинство юридических фактов могут быть основаниями прекращения права пользования всеми видами природных ре­сурсов.

 

К ним относятся:  — истечение срока пользования природным объектом;  — отказ природопользователя от использования природного объекта;  — ликвидация юридического лица или смерть гражданина-природопользователей.  Общими основаниями принудительного прекращения права пользова­ния природными ресурсами являются:  — изъятие природного объекта для государственных или муниципальных нужд;  — использование природного объекта не в соответствии с целевым назна­чением;  — нарушение правил рационального использования или охраны природ­ного ресурса. Это могут быть нарушения условий лицензии или договора на право пользования природным объектом, неосвоение его в течение опреде­ленного срока, невыполнение экологических требований в процессе хозяй­ственного использования природного объекта, систематическое невнесение платежей за природопользование и др.  В последних двух случаях прекращение права природопользования при­меняется в качестве санкции за нарушения законодательства об использова­нии и охране окружающей природной среды. При этом принудительное изъ­ятие природного объекта не освобождает виновное лицо от юридической ответственности за совершенное правонарушение.

 

Содержание права природопользования    Содержание права природопользования образует совокупность прав и обязанностей природопользователя в отношении предоставленного ему природного объекта.  Конкретный набор таких прав и обязанностей (правомочий) зависит от вида природного объекта, субъекта и цели пользования. Так, предприятия-лесопользователи вправе осуществлять рубку леса и заготовку древесины, возводить на срок пользования строения и сооружения, связанные с пользо­ванием лесным фондом, а также обязаны производить лесовосстановление на вырубках, соблюдать противопожарные и санитарные правила, не остав­лять недорубов и т. д. (ст. 82, 83 Лесного кодекса РФ). Горнодобывающие предприятия-недропользователи могут проводить геологическое изучение недр, разработку полезных ископаемых и др.

 

Вместе с тем они обязаны вес­ти геологическую, маркшейдерскую и иную документацию, предоставлять данные о разведанных и добытых полезных ископаемых в компетентные го­сударственные органы и др. (ст. 22 Закона РФ «О недрах»).  В то же время можно выделить наиболее общие для всех природопользователей права и обязанности по использованию предоставленных им природных ресурсов.  Субъекты права природопользования имеют право:  — использовать природный объект в установленных пределах;  — выбирать способы своей хозяйственной и иной деятельности;  — требовать возмещения убытков и получения компенсаций в связи с изъя­тием природного объекта для государственных или муниципальных нужд;  — защищать свое право природопользования от нарушения.  Природопользователи обязаны:  — использовать природный объект в соответствии с целевым назначением;  — соблюдать законодательство, условия лицензии и других документов на право природопользования;  — вносить своевременно плату за пользование природным объектом;  — выполнять правила рационального использования природных ресур­сов и охраны окружающей среды.    Основные принципы права природопользования    В процессе осуществления права пользования природными ресурсами проявляется ряд его важных особенностей (принципов), основными из ко­торых можно назвать целевой характер, платность, лицензирование и лими­тирование природопользования.  Целевой характер пользования природными ресурсами  Предоставление природного ресурса в пользование всегда осуществляет­ся в соответствии с определенной целью. Например, земельные участки мо­гут выделяться для крестьянского хозяйства, строительства жилого дома или производственного объекта; участки лесного фонда — для заготовки древе­сины или организации охотничьего хозяйства; участки недр — для добычи полезных ископаемых или геологического изучения и т.

 

д.  Цель будущего использования фиксируется в юридическом документе, оформляющем право природопользования: в лицензии на право пользования недрами, договоре аренды земельного участка, лесорубочном билете и др.

 

Природный объект должен использоваться согласно этому целевому на­значению. Невыполнение данного требования рассматривается как наруше­ние законодательства и влечет для природопользователя неблагоприятные юридические последствия (изъятие природного объекта, привлечение к от­ветственности).

 

Платность природопользования  В подавляющем большинстве случаев право природопользования являет­ся платным. Это означает, что граждане и юридические лица должны вно­сить установленную плату за пользование землями, лесами, недрами, вода­ми и другими природными ресурсами, а также за иные воздействия на окружающую природную среду в процессе своей деятельности.  Плата вносится единовременно (при получении данного природного объекта в пользование) или систематически (постоянно) (в виде годичных, квартальных, ежемесячных платежей).

(Visited 1 times, 1 visits today)
Do NOT follow this link or you will be banned from the site! Пролистать наверх