ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВEННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ УЧEБ ПОСОБИE М 2006 163 С

 СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ      Специальность   062100 Управление персоналом           «ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ»                                Новосибирск 2006      ВВЕДЕНИЕ   Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административный реформы, направленные на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера, тесно связаны с формированием единой и целостной государственной службы. Современная государственная служба России находится на стадии становления, когда активно идет поиск новых подходов и идей, эффективных механизмов и технологий управленческой деятельности. Процесс модернизации государственной службы России происходит в русле общемировых тенденций развития государства и гражданского общества.   В условиях, когда растет понимание того, что только сильное и эффективное государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей, государственная служба становится важным инструментом социальных реформаций, инициатором инноваций в сфере административного управления. Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы, не игнорируя специфику развития российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности. Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности   Дисциплина «Организация государственной и муниципальной службы» предназначена для студентов и слушателей всех форм программ и обучения по специальности «Управление персоналом».   Целью дисциплины является изучение закономерностей и проблем становления и развития государственной и муниципальной службы в РФ и за рубежом, в том числе ее нормативно-правовой, административно-территориальной и организационной основ, характера взаимодействия с органами государственного и муниципального управления в различных ветвях власти, механизмов профессионализации кадрового корпуса государственной и муниципальной службы.   Исходя из цели, в процессе изучения дисциплины решается следующие задачи:  — дать представление о сущности государственной и муниципальной службы, ее моделях, принятых в зарубежной и отечественной практике;  — рассмотреть опыт становления и развития государственной и муниципальной службы в России и за рубежом;  — изучить характер и особенности организации государственной службы в органах государственного и муниципального управления в исполнительной, представительной и судебной ветвях власти;  — рассмотреть основные механизмы профессионализации государственных и муниципальных служащих.   В результате освоения дисциплины «Организация государственной и муниципальной службы» студенты и слушатели должны:  иметь представление:  — о сущности государственной и муниципальной службы;  — об основных моделях организации государственной службы;  — об истории и современном этапе развития государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации;  — о системе государственной службы РФ и управлении ею.  знать:  — нормативно-правовые основы государственной и муниципальной службы РФ (положения Конституции РФ, федеральные законы «Об основах государственной службы в РФ», «О гражданской государственной службе РФ», «О системы государственной службы РФ», «Об основах муниципальной службы РФ», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в новой редакции и другие федеральные законы, регулирующие государственную и муниципальную службу РФ);  — особенности становления и развития государственной службы как социально-правового института, его основные характеристики;  — отличительные особенности моделей организации государственной службы;  — дисфункции государственной службы и средства их преодоления;  — основные организационно-правовые и организационно-методические механизмы профессионализации кадрового корпуса, формирования единого кадрового пространства государственной и муниципальной службы;  — влияние региональных факторов на организацию государственной и муниципальной службы;  — современные тенденции реформирования государственной и муниципальной службы в России.  уметь:  — на основе анализа отечественной и зарубежной практики определять по внешним признакам базовые модели государственной службы;  — разрабатывать административный, служебный и должностной регламенты органов государственной и муниципальной власти;  — анализировать и проводить содержательную и правовую экспертизу законодательных и нормативных правовых документов, регламентирующих государственную и муниципальную службу;  — определять эффективные формы взаимодействия исполнительных, представительных и судебных органов государственного и муниципального управления, а также с населением и другими субъектами жизнедеятельности в регионе;  — оценивать технологии обеспечения профессионализма государственных и муниципальных    Тема 1.1. Государственная служба в системе государственного управления   План:   1.1.1. Государственная служба в системе государственного управления   1.1.2. Понятие государственная служба и государственный служащих  1.1.1. Государственная служба в системе государственного управления   Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности. Понятие и подходы к организации государственной службы зависели и зависят от существующих в обществе представлений о государстве1, определяются существующей системой государственной власти и зависит о роли и значения государственно-административной деятельности.   Различают   патерналисткую модель, согласно которой государство рассматривается как заботливый, хотя и строгий отец, без которого члены общества как малые дети не в состоянии организовать собственное взаимодействие;   либеральную модель, для которой государство выступает как сторож (или наемный работник) у общества   рациональную модель, в которой государство выступает как особая структура общества, выполняющая особые некоторые общие функции.   Разделение власти, ветви власти, принципы разделения власти, механизмы сдержек и противовесов.     Государственная служба как форма организации правоприменительной деятельности государства. Исходя из целесообразности разделения государственной власти различают государственную службу законопроизводства, законоисполнения (властеосуществления — Казанцев С.181) и судопроизводства.   Зависимость организации государственной службы от типа государства. Органическое единство государственной службы и органов государственной власти. Модернизация государственности, государственного устройства, учитывая условия и требования современного периода, неизбежно содержит в себе элементы, некие типологические черты государственного строительства и государственного управления исторического прошлого,   Изучение практики организации государственной службы, процессов становления и эволюции организационных институтов, осмысление основных тенденций, позитивных и негативных сторон ее развития представляет большой научный и практический интерес для выбора оптимальной модели.   Государство является механизмом,   Различают два полярных типа государственного устройства — тоталитаризм2 и демократию.   Тоталитарный тип общественного устройства может быть описан следующим образом:   социальная основа — корпоративное общество, в котором в качестве базовой характеристики члена общества выступает его принадлежность к определенной социально-производственной группе (классу, сословию и т.п.) и которое предоставляет каждому своему члену обязанность реализовывать или включаться в реализацию тех форм жизнедеятельности, которые «установлены» для членов его социальной группы;   экономическая основа — централизованная экономика, которая обеспечивает возможность и обязанность всех экономических агентов реализовывать те виды и формы производственной деятельности, которые официально считаются общественно полезными;   политическая основа — институт авторитарного лидерства, предназначенный для того, чтобы представлять интересы властвующей элиты3 в форме универсальной идеологии («всенародной цели», «исторической миссии нации» и пр.), воплощение которой должно обеспечивать удовлетворение потребностей большинства. Установление единой идеологии позволяет предоставлять обществу единые задачи и ограничения на деятельность, а также контролировать их исполнение.   Государство при тоталитарном типе общественного устройства предназначено прежде всего для того, чтобы установить членам любой социальной группы образцы должного поведения в виде гражданских обязанностей в сфере труда, общественного поведения, быта. При современном уровне развития производительных сил этака система весьма неустойчива, поэтому для обеспечения ее существования государство сводит на нет любые формы гражданского неповиновения или даже простого несогласия с официальной идеологией и стремится подчинить себе экономику, преследуя любые формы экономической самодеятельности.   Государство такого типа принято называть диктаторским государством. В зависимости от идеологических основ, природных, экономических, социокультурных и прочих условий того или иного общества любой конкретной форме устройства диктаторского государства присущи такие признаки, как:   суверенитет диктатора;   право власти (приоритет государственной целесообразности пред правом);   синкретичность власти (отрицание необходимости разделения власти);   поглощение местного самоуправления государственной властью;   сакральность (закрытость государственной власти для общества).   Позитивную альтернативу тоталитаризму принято называть демократией, которая в идеале обеспечивает возможность устанавливать для большинства членов общества такие порядки, которые соответствуют их устремлениям, привычкам, интересам и т.п., в то же время для любого меньшинства создавать в пределах этого порядка такие ниши, которые позволяли бы им, не мешая остальным, вести устраивающих их образ жизни. Можно сказать, что квинтэссенция демократии — минимизация возможности любой отдельной социальной общности диктовать, навязывать силой, с помощью государства свою волю остальным членам общества.   Обобщая современные представления о том, каков этот демократический тип общественного устройства, его можно описать следующим образом.   Его социально основой является гражданское общество, как такая система воспроизводства членов общества в их физических и социальных качествах, которая позволяет каждому своему члену реализовывать или включаться в реализацию любой формы деятельности, если только это не ограничивает такие же возможности других членов общества.   В экономической сфере для этого типа характерна рыночная экономика, то есть такая форма организации экономических отношений, которая обеспечивает свободу производственной деятельности адекватной ответственности во всех формах для всех, кто хочет этой свободой пользоваться. Для экономических агентов характерно стремление максимально эффективного использования имеющихся у общества ресурсов.   Политической основой демократии выступает институт плюралистичского представительства, предназначенный для того, чтобы обеспечить возможность выявлять и сопоставлять все разнообразие потребностей, интересов, существующих в обществе, предоставлять их государству в виде задач и ограничений на его деятельность, а также контролировать их исполнение.   Обеспечение этих возможностей достигается как за счет механизмов саморегуляции гражданского общества, так и за счет использования государственного аппарата для целенаправленной организации экономической и политической сфер. Государство при демократическом типе общественного устройства носит выраженный инструментальный характер и предназначено прежде всего для того, чтобы обеспечивать безопасность членов общества и оказывать членам общества определенные услуги, которые по социальным, экономическим или иным причинам нецелесообразно оказывать в порядке индивидуальной самодеятельности.   Однако основные требования к государству как инструменту общества имеют двойственный и в известной мере противоречивый характер, и поэтому государство должно отвечать еще двум требованиям: во-первых, не должно ограничивать свободную деятельность и свободное развитие членов общества или своим бездействие допускать, чтобы эти свободы ограничивались, и, во-вторых, обязано заботиться об эффективности своего функционирования, если это не связано с нарушением первых трех требований.   Государство, организованное в соответствии с этими требованиями, принято назвать правовым государством Любой конкретной форме устройства правового государства в зависимости от природных, экономических, социокультурных и прочих условий присущи такие признаки, как:   суверенитет народа;   власть права (приоритет права перед государственной целесообразностью),   разделение властей;   отделение местного самоуправления от государственной власти;   публичность (открытость государственной власти для общества).   В обобщенном виде наиболее существенные характеристики двух типов государств представлены в таблице ХХ.   Таблица   Сравнительная характеристика   диктаторского и правового государства  Диктаторское государство Правовое государство 1. Суверенитет диктатора4 1. Суверенитет народа5 2. Право власти  (приоритет государственной целесообразности перед правом) 2. Власть права  (приоритет права перед государственной целесообразностью и ограничение власти законом) 3. Синкретичность власти (отрицаний необходимости разделения власти) 3. Разделение властей (автономность ветвей государственной власти) 4. Централизм  (жесткая вертикальная соподчиненность и поглощение местного самоуправления государственной властью) 4. Децентрализация  (федерализм и суверенность местного самоуправления) 5. Сакральность  (закрытость государственной власти для общества и ответственность государства перед авторитарным лидером) 5 Публичность  (открытость государственной власти для общества и ответственность государства перед обществом в целом)   Россия находится в самом начале пути к демократическому типу общественного устройства. Это связано в первую очередь с преодолением тоталитарного типа государственного устройства и связанных с ним стереотипов и традиций оправления государственной власти, образа мышления и обращенных к государству ожиданий населения. Эта задача намного более сложная, чем реформа одной сферы общественной жизни, например экономики.     Направленность, содержание, темпы трансформации государственного устройства особое значение имеет то, насколько государство, являясь наиболее влиятельным субъектом преобразования общества, осознает, обеспечивает и закрепляет позитивные изменения в виде организационных и правовых механизмов, в частности, создавая адекватную общественному устройству модель организации государственной службы .   Обязанности государства перед своими гражданами в отношении государственной службы образуют для каждой демократической страны содержательную сторону правообязанностей государственных служащих перед гражданской нацией, определяют состав функций государственной службы. Исполнение таких функций и обязанностей государства перед учредившим его народом образует юридическую основу квалификации государства как демократического и его службы именно как государственной службы.   Государственная служба, как и всякая иная, состоит в обеспечении и осуществлении чужого права. В отличие от государственной власти государственная служба не обладает правотворческими полномочиями. Государственная служба имеет регулятивные функции лишь в отношении порядка и процедур реализации, обеспечения, контроля законности и защиты права.   Особенностью функций государственной службы в отличие от функций государственной власти является непрерывность их исполнения. Политические функции, в отличие от административных, не требуют непрерывного постоянного и систематического процесса государственной деятельности. Политика — это мир поиска и определения направлений, общего руководства, программ, отдельных мер и действий, это — искусство возможного, но не практика необходимого.   Государственная служба автоматична, этот автоматизм принятия административных мер, например, пресечения правонарушения, создает возможность постоянного и объективного бытия права в обществе, а не только появления в гражданском обществе права по праздникам или по благоволению власти. Автоматизм государственной службы — весьма существенное его качество, так как оно обеспечивает правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии. Вопрос в том, как, каким способом должна быть регулируема государственная служба для того, чтобы обеспечить автоматический характер исполнения ею законов и иных нормативных актов. Здесь ставится вопрос о правовой природе и форме отношения государственной службы как правоотношения. Будет ли это отношение работы, труда, урочного или внеурочного задания, то есть трудовое правоотношение или это будет отношение иного рода, административно-правовое отношение публичного долга и службы закону, для которого не существует каких либо трудовых периодов исполнения задания и периодов ожидания задания, как это имеет место на производстве или в сфере торговли, торгового обслуживания, когда продавец ждет покупателя, клиента?   Так или иначе, по соотношению между составом политических функций государства и составом административных служб выражает тип публично-правового режима государства. В его крайних проявлениях имеем, с одной стороны, низкую степень публично-правовой юридизации, когда все или подавляющее число административных функций государства политизированы, профессиональные административные службы не сформированы, зависят всякий раз от усмотрения политического руководства страны и реорганизуются при каждой новой легислатуре главы государства, либо парламента, при реорганизации правительства действующим главой государства или представительной властью. В этом случае имеется либо авторитарно-политическое (при президентской системе), либо партийное государство. В противоположном случае — другая крайность, когда публично-правовой режим имеет высокоюридизированную форму, сугубо политические прерогативы высшей власти незначительны, а система профессиональных административных служб исполняет функции администрирования законов по всем без исключения прерогативам государства. Государственная политика подчинена всецело административной системе и для каких-либо политических новаций законодателя, возможности реформирующего нормотворчества весьма ограничены. Такую форму публично-правового режима следует называть полицейским, соответствующим полицейскому государству.   Сравнительно высокой устойчивостью, защищенностью от революционных ожиданий населения и способностью стабилизировать государственно-политическую практику посредством развитой системы профессиональных административных служб, объединенных в единую государственную службу, обладает публично-правовой режим, сочетающий в себе юридизацию исполнения политических функций, ограниченных законом с политическим контролем общества за административными службами страны       Цели государственной службы6  Государственно-политические * выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы  * реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей  * обеспечение благосостояния общества Экономические * повышение эффективности государственного управления экономикой  * осуществление от имени государства управления государственной собственностью  * поддержка предпринимательства  * обеспечение финансирования затрат на государственную службу  * снижение затрат на содержание государственного аппарата Социальные * исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов  * решение общегосударственных задач управления  * выполнение публичных дел  * практическое осуществление функций государства  * создание условий для связи государственного аппарата с народом Правовые * обеспечение соблюдения законодательства государства  * создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата Организационные * организационно-техническое обеспечение органов государственной власти  * профессионализация государственного аппарата  * совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе  * приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы 1.1.2. Понятия государственной службы и государственного служащего: зарубежный и отечественный подходы   Государственная служба по самому своему названию производна от понятия «государство» и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности. Почему труд на государство должен осуществляться в виде службы? Служба есть деятельность в интересах других людей, определенное обязательство, которое берет на себя человек, действуя в общественном, публичном интересе.   «Под службой в русском языке традиционно понимается «польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело»7. То есть служить — это значит не только «состоять при службе, при должности, занимать месть с определенными обязанностями», но и «быть полезным, нужным, надобным».8   С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Так, А.П. Алехин государственную службу в широком смысле понимает как выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах. Относить ли службу во всех государственных организациях к государственной службе зависит от государства. В условиях централизованного государства, когда все хозяйственные и социальные сферы были государственными, безусловно, такая служба относилась к государственной.   Существует и другой подход, который представлен в рассуждениях А.Д. Градовского: «Под именем государственной службой мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности».9 При этом «государственная должность…есть постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства»10   В современных трактовках отечественных ученых можно встретить такие толкования государственной службы, как:   …Государственная служба как социальная категория — это профессиональное осуществление по поручению государства общественно-полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях.11   …Публичная служба в общем виде…есть выполнениями чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.12   Государственная служба — это система нормативно установленных отношений между обществом и государством, государственным служащим и государством для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти.13   В зарубежных странах термин «государственная служба» иногда заменяется термином «гражданская служба» (Великобритания, США), «публичная служба» (Франция, Германия, Япония).   В Великобритании понятия «государственная служба» и «гражданская служба» используются как равнозначные. Гражданскими (государственными) служащими являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.   В Германии, как и в ряде других стран, государственная служба называется в буквальном переводе на русский язык «общественной» (или «публичной»). Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т.д.   Во Франции государственная служба традиционно рассматривается как общественно-полезная деятельность, осуществляемая од руководством политической власти от имени и в интересах граждан. Она требует от своих сотрудников определенной квалификации и соответствующих моральных качеств. Государственный служащий, то есть гражданин, выполняющий государственные функции, прежде всего служит своим согражданам, но при этом он является представителем государства и в этом качестве является, пусть даже в весьма скромных масштабах, носителем могущества и величия государственной власти.   Общепринятого определения понятия «государственная служба» в научной юридической литературе нет. Некое обобщение мнений теоретиков сделал профессор Ноздрачев А.Ф. (учебник «Государственная служба»)14, указав наиболее характерные определения:  * — как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;  * как формы реализации «связи отношений государства, общества, закона и гражданина;  * как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;  * как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;  * как особого вида управленческой деятельности.   Ученые Российской академии государственной службы предлагают следующее понятие государственной службы: «Государственная служба — это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-правовые отношения между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу».15 Это громоздко. Профессор Атаманчук Г.В.дает более короткое определение: «Государственная служба — это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах».16   Можно проследить определенную эволюцию понятия «государственной службы» в законодательстве России. Так, федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г. трактовал ее как «профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов». При этом согласно статье 2 к «государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающих государственные должности категории «Б» и «В».   Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» №58-ФЗ от 27.05.2003 устанавливает систему государственной службы. Она включает в себя следующие виды государственной службы:  * — государственная гражданская служба;  * — военная служба;  * — правоохранительная служба   При этом надо знать, что государственная гражданская служба подразделяется на — федеральную государственную гражданскую службу и — государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.   Военная и правоохранительная служба является видами только федеральной государственной службой. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон №58-ФЗ.   Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» содержит более развернутое толкование данного понятия.   В ст. 1 Федерального закона №58-ФЗ установлено:   «1. Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:  * Российской Федерации;  * федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;  * субъектов Российской Федерации;  * органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;  * лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;  * лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.   Анализируя ст.1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», можно выделить следующие признаки государственной службы:   во-первых, это профессиональная деятельность, то есть осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая от гражданина, ее осуществляющую, их наличия, а также соответствующего профессионального образования по направлению деятельности, в отдельных случаях — опыта профессиональной деятельности и государственной службы;   во-вторых, это служебная деятельность, то есть направленная на обеспечение функционирования государственных органов, лиц, замещающих, государственные должности, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и имеющая обязательственный характер;   во-третьих, в процессе осуществления этой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов Российской Федерации и ее субъектов,   в-четвертых, такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей конкретными лицами, замещающими штатные государственные должности.   И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета.   Государственная служба является, прежде всего, институтом ведения публичных (государственных) дел, что находит правовое закрепление, как во внутреннем законодательстве России, так и в международных правовых актах. Основываясь на нормах Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, государственную службу следует определять как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел.   Первичным и субъективным правом ведения государственных дел обладает гражданская нация («многонациональный народ Российской Федерации» по действующей Конституции) как единоправный публично-правовой субъект государства.   Избранные лица, государственные служащие, осуществляющие функции по ведению государственных дел, реализуют не свои собственные субъективные права, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права. Таким образом, в законодательстве утверждается положение о   Понятие «государственная служба» Федеральный закон напрямую связывает с понятием «государственная должность», так как именно лица, замещающие государственные должности государственной службы, и являются государственными служащими.   Категория «государственная должность» получила сложное и развернутое регулирование, основанное  * на понятии должности,  * обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа (в котором она учреждена),  * денежным содержанием  * и ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей.   Можно привести несколько составляющих понятия «должность»:  * первичный не расчленяемый компонент;  * — простейшая ячейка организации, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в организационной структуре;  * — стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.   Каждая должность образуется в распорядительном порядке. В этом случае соответствующими актами компетентных органов определяется: название должности и ее целевое назначение; порядок учреждения, преобразования и ликвидации; место в служебной иерархии; порядок замещения должности и освобождения от нее; ее содержание, т.е. комплекс обязанностей и прав.   Существует две противоположные точки зрения на определение понятия «должность» (соответственно — «государственная должность»).   Первая точка зрения представлена в работах Ю.Н.Старилова17, В.М.Манохина18.   У Ю.Н.Старилова государственная должность — это «первоэлемент», «кирпичик» государственной организации. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает — соответствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает свое место в иерархии государственной администрации.   В.М.Манохин дает следующее определение: «Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления».   Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в нормативных правовых актах.   С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. Она является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является «собственником» занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах служебные функции и задачи.   А.И.Турчинов19 указывает, что должность есть установленная (конституированная) социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях, содержанием которой являются трудовые функции. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом — функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью. Выделяются четыре основания должности:  * деятельностное основание, которое составляет содержание основных задач, функций и направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции;  * правовое основание — совокупность полномочий и ответственности (объем власти), которыми наделяется должность;  * информационно-коммуникативное основание, раскрывающее должность в системе информационно-коммуникационных связей, существующих как в самой организации, так и вне её;  * материальное основание — различные затраты, связанные с исполнением должности (стоимость должности для государственного органа, ее материально-финансовая структура).   Государственная должность — это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, государственная должность заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.   Государственная должность содержит основную функцию, выполняемую государственным служащим. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального государственного служащего; ее назначение — обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень — главная государственная должность; замещается в порядке назначения. Наименование «главный специалист администрации области» — отражает другие признаки: это должность государственного служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение — выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень — старшая государственная должность; замещается в порядке конкурса.   К сожалению, указывая на передачу части компетенции государственного органа в ведение лица, замещающего государственную должность, сторонники первой точки зрения невольно ставят вопрос о редукции государственной власти, которой обладает государственный орган, на части, достающиеся его чиновникам. Вместе с тем, компетенция ни одного государственного органа не складывается из полномочий его должностей. Она является превосходящей юридической реальностью и не исчерпывается полномочиями руководителя государственного органа или всех служащих вместе взятых. Кроме того, государственная власть всегда едина (!), она принадлежит (должна принадлежать) одному суверену — Народу, а разделение власти возможно только при ее осуществлении.   Другая точка зрения представлена в работах Г.В.Атаманчука, Н.М.Казанцева20.   Законодатель приводит нормативное, а не дескриптивное определение государственной должности, определяя ее как должность в органах государственной власти. Установлены четкие границы для государственных должностей, которые в соответствии с законом, могут образовываться исключительно в государственных органах, имея в виду органах государственной власти и территориальных государственных органах. Тем самым, государственные должности не могут образовываться в государственных учреждениях, не являющихся органами государственной власти. Решение российского законодателя в этой части уникально: в других странах не совершается такого жесткого отделения государственного аппарата от гражданской бюджетной сферы. Даже, наоборот, статус гражданских служащих в равной мере распространяется как на служащих органов государственной власти, так и на служащих государственных учреждений и аппарат управления государственными предприятиями.   Вводя определения института государственной должности, законодатель должен иметь в виду также и его персональную реализацию в лицах, устанавливая соотношение иерархии должности и иерархии квалификации лиц, замещающих государственные должности.   Суть государственной должности не столько в характеристике органов или учреждений, в которых она образована, сколько в совокупности полномочий, осуществляемых по этой должности. Государственная должность — это юридическое, от имени государства, учреждение полномочий по реализации компетенции государственного органа одним лицом.   Государственная должность — это учрежденная в государственном органе в порядке, установленном административным и административно-процессуальным законодательством, инстанция административного процесса по реализации компетенции государственного органа при ведении и разрешении государственных дел посредством исполнения одним лицом установленных по должности функций и полномочий.   Какие же определения даются федеральными законами понятию «государственные служащие»?   Вот соответствующие определения из ст.10 федерального закона №58-ФЗ:   «1. Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.   2. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета».   Далее в законе вводится категория нанимателя и представителя нанимателя: «Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации — соответствующий субъект Российской Федерации».   Подытоживания понятия о государственном служащем отметим:   1. Государственным служащим может быть только гражданин России. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.   2. Государственный служащий занимает государственную должность, в установленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.   3. За свою службу получает денежное вознаграждение в заранее определенном размере и за счет средств соответствующего бюджета.   Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него работу по реализации задач и функций государства, попадая под специальный правовой режим.    ГЛАВА 1.2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ     План:   1.2.1. Основные теоретические модели местного самоуправления   1.2.2.Ээволюция муниципальной службы в России   1.2.1. Основные теоретические модели местного самоуправления   Местное самоуправление является одним из ведущих конструктивных элементов современной системы государственного управления. Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, этнонациональных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с решением региональных и общегосударственных проблем при строгом разграничении собственности, компетенции и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и иные ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; инициативная деятельность и желание жителей заниматься делами самообеспечения и управления. Местное самоуправление призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.   Развитие местного самоуправления можно проследить еще в догосударственную эпоху. Во многом именно государство сформировалось на основе уже проявленной и реализованной самоуправленческой форме общества. Будучи интегрированным в систему государственного управления, местное самоуправление более эффективно решает задачи повышения уровня и качества жизни, позволяет демократизировать сам процесс государственного управления, обеспечиваемый непосредственным участием населения в решении вопросов местного значения, а также менее бюрократизированном и находящемся в непосредственном контакте с населением аппаратом.   Российский и мировой опыт предлагают большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы — магистра, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр), панчаяты и др.   Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения Русского государства (X-XI вв.) его территория делилась на относительно самоуправляемые земли и волости. При Иване IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация привела к созданию в отдельных территориях городского самоуправления. Реформы Екатерины II и Александра II, а также теоретико-методологические подходы к анализу деятельности государства обеспечили основу для создания и функционирования в Российском государстве уникальной системы местного самоуправления, учитывавшей, с одной стороны, зарубежный опыт, с другой — модернизацию государственного устройства. Как и большинство российских реформ, муниципальные реформы XVIII-XIX вв. осуществлялись «сверху», без учета особенностей социальной практики крупнейшего государства мира. То же земство разрушало традиционную российскую общинную систему, что, соответственно, привело к росту протестных настроений, и наконец, к революциям 1905-1907 и 1917 гг.   С победой Великой октябрьской социалистической революции идея муниципализации была отвергнута. Однако это не мешало в дальнейшем сформировать систему государственного управления, в рамках которой предоставлялись широкие полномочия местным государственным органам (советам народных депутатов, исполнительным комитетам).   Понятие местного самоуправления в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. В средневековой Европе местное самоуправление как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основе дарованных государем, правителем прав, использовалось им для борьбы с вассалами-феодалами. Обеспечив таким образом построение единого абсолютного государства, правитель был вынужден передавать часть своих полномочий новым сословиям (прежде всего буржуазии). После буржуазных революций XVIII в. понятие местного самоуправления стало использоваться практически всеми европейскими государствами для обозначения организации и деятельности должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались местным населением и не находились в прямой зависимости от центра. К концу XIX в. местное самоуправление получает закрепление в законодательстве и складывается как самостоятельный юридический феномен.   Во второй половине XX в. урбанизационные, глобальные процессы, социальные, экономические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, его основные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (конституциях и законах), так и в международно-правовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения»21. Хартия определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.   Однако, несмотря на унифицирующее влияние Европейской хартии, продолжается и развитие и функционирование национальных систем местного самоуправления. В качестве основных в источниках описываются англо-саксонская и Романо-германская, имеющие ряд модификаций.   Англо-саксонская («островная») система возникла в Англии, а затем распространилась в других странах (благодаря статусу Англии как метрополии). К ее основным чертам могут быть отнесены:   — совет — коллегиальный представительный орган, избираемый населением, признается главным органом муниципального образования, имеющим право принятия решений, руководства и контроля;   — руководитель совета (мэр, председатель) может избираться либо населением, либо советом;   — полномочия муниципального совета считаются специальными и им разрешается делать только то, что прямо разрешено законом;   — фактически отсутствует какая-либо иерархия выборных органов, они не подчинены друг другу, решают строго определенные только для них местные вопросы;   — деятельность органов местного самоуправления контролируется компетентными государственными органами (министерством по делам местного самоуправления, отраслевым министерством);   — отмена решений органов местного самоуправления осуществляется исключительно в судебном порядке.   Романо-германская («континентальная») система местного самоуправления предполагает:   — что в пределах одной административно-территориальной единицы функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;   — субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества;   — предполагается разграничение полномочий между несколькими органами местного самоуправления (представительными и исполнительными);   — компетенция территориального сообщества определяется на основе юридической презумпции «разрешено все, что не запрещено»;   — деятельность органов местного самоуправления, как правило, контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.   Теоретическое обоснование самостоятельности и независимости местного самоуправления от государственной власти представлено в теории свободной общины (М. Ориу). Община возникает раньше государства и уже поэтому должна иметь неотчуждаемые права. Также эти права обусловлены естественной общностью населения, проживающего на определенной территории.   Широкое распространение получила государственная теория самоуправления (Л. фон Штейн, Р. Гнейст). В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами и только в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инструмент центральной администрации.   На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция — теория дуализма местного самоуправления, которая, с одной стороны, признает естественные и первичные права местных властей, с другой — учитывает их реальную зависимость от центральной администрации.   1.2.2. Эволюция муниципальной службы в России   Понятие «муниципальная служба» — сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.   Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении — Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» — не использовали понятие «муниципальная служба».   Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий — это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах отмечал, что используемые им понятия «государственная служба» и «государственный служащий» понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие22.   Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.   Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение.   Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть — это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.   Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличалась от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.   Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим «определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.   Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы — нового вида служебной деятельности в нашем обществе.   В Федеральном законе № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 1) содержится следующее определение муниципальной службы: «Муниципальная служба — профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».   Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.   1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная — формы публичной власти. У них единый источник — власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.   2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится:   Во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность — одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.   Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.   В-третьих, на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции, могут наделяться законом органы местного самоуправления.   В-четвертых, муниципальная служба призвана стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.   3. В системе правового регулирования муниципальной службы можно выделить три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.   4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.   5. Особенность муниципальной службы состоит также в том, что время работы на должностях в органах местного самоуправления, согласно ст. 21 Закона «Об общих принципах…», засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Кроме того, в стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на государственных должностях.   6. Ограничения, установленные законодательством для муниципальных служащих, обусловлены в принципе теми же основаниями, что и для государственных служащих. Поэтому не случайно ст. 60 Закона «Об общих принципах…» распространила на муниципальных служащих (впредь до принятия соответствующего федерального закона) те же ограничения, которые установлены федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, закреплен в ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».   С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», уже четвертый в нашей стране, посвященный регулированию основ организации и функционирования местной власти. Однако его реализация — реформа системы местного самоуправления в нашей стране — началась в 2004 году и должна завершиться к 2009 году. Одной из первоочередных задач реформы стало создание (или воссоздание) территориальной основы местного самоуправления. Ранее действовавшие законы предполагали одноуровневый характер местного самоуправления, при этом какой то из уровней административно-территориального деления оказывался «не занят», находился вне действия законодательства о местном самоуправлении. Субъекты Российской Федерации по-разному определили территории, в пределах которых самоуправление должно было осуществляться (на основе конституционного принципа — «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации») — сельские районы и крупные поселения или все поселения.   Новый закон говорит о возможности установления двухуровневой системы местного самоуправления, при которой муниципальные образования не будут соподчинены друг другу. Первый, поселенческий уровень состоит из городских и сельских поселений, которые входят в состав муниципальных районов, а также внутригородских территорий городов федерального значения. На этом уровне местного самоуправления должны решаться не те 30 вопросов местного значения, установленные Федеральным законом № 154-ФЗ для всех без исключения муниципальных образований, а только 22 вопроса, касающиеся непосредственно обеспечения жизнедеятельности поселений (например, обеспечение малоимущих граждан в улучшении жилищных условий, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, организация освещения улиц и другие, установленные ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ).   Второй уровень местного самоуправления — муниципальный район и городской округ — обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление по обеспечению более общих муниципальных потребностей и интересов, нормативно выраженных в вопросах местного значения муниципального района (ст. 15 закона № 131-ФЗ) и городского округа (ст. 16).     Изменяются подходы к формированию органов местного самоуправления. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ в качестве основного (и исключительно обязательного) органа рассматривался местный Совет, то в результате муниципальной реформы должны в каждом муниципальном образовании быть сформированы и Совет, и исполнительный орган (администрация), и контрольный орган, избран глава муниципального образования (непосредственно населением или из состава Совета). Профессионально обеспечивать полномочия депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления должны муниципальные служащие, в связи с этим предполагается принятие нового федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»23.        ГЛАВА 1.3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ   План:   1.3.1. Государственная служба как социальный институт.   1.3.2. Особенности государственной службы как публично-правового института   1.3.3.   1.3.1. Государственная служба как социальный институт   В своей повседневной деятельности люди понимают под институтом самые разные социальные единицы. Это могут быть учебные и научные организации и учреждения, любые крупные целевые организации. Социальные связи институтов и между институтами организуют общественную жизнь. Назначение институтов — создание удобств для социально направленного взаимодействия людей и обеспечение непрерывности общественной жизни через механизмы воспроизводства, преемственности и адаптации. Институт — буквально это «установление».   Общепризнано, что государственная служба является самостоятельным социальным институтом, отвечающим всем требованиям и имеющим все характерологические признаки. Так ли это? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к феноменологии этого понятия.   Среди социологов нет полного согласия в понимании этого социального явления.   Так, английский социолог Герберт Спенсер разделял институты на три вида: продолжающие род (брак, семья), распределительные (экономические), регулирующие (религиозные, политические). При этом он признавал, что они поддерживают порядок, адаптивность к изменениям внутренним и во внешней среде, регулируют обмен интересами и деятельностью. Институт предстает как тип организации общества, обеспечивающих устойчивость жизни и обновление стереотипов поведения людей. По мере усложнения целей, развития информационных трасс, совершенствования технологии информационного обмена, по мнению Г.Спенсера, потребность общества в социальных институтах усиливается.   Немецкий социолог Макс Вебер считал социальный институт рационально упорядоченным союзом, в основе которого — проектирование шансов и утрат и ожидание определенного поведения других в «игре по правилам». Согласно М.Веберу любой социальный институт возникает и функционирует, выполняя ту или иную социальную потребность. Если потребность становится незначительной или совсем исчезает, то существование института становится бессмысленным, тормозящим общественную жизнь. Такой институт в силу инерции социальных связей некоторое время еще сможет функционировать как дань традиции, но в большинстве случаев его жизнь довольно быстро прекращается.   В начале 70-х годов французский политолог М.Дюверже выработал новое понятие института. Согласно М.Дюверже «институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институциональных моделей; последние случайны, эфимерны, шатки». Организация выступает у Дюверже как внешность института, не всегда соответствующая его глубинной реальности.   Следуя авторам философского энциклопедического словаря «Институт социальный (от лат. institutum — устройство, установление), элемент социальной структуры, исторической формы организации и регулирования общественной жизни. С помощью социальных институтов упорядочиваются отношения между людьми, их деятельность и поведение в обществе; обеспечивается устойчивость общественной жизни. …В качестве социальных институтов рассматриваются: определенная совокупность учреждений, соответствующих социальной структуре общества; совокупность социальных норм и культурных образцов, определяющих устойчивые формы социального поведения и действия; система поведения в соответствии с этими нормами…24   Социальные институты появляются в обществе как продукты социальной жизни, Как же это происходит? Люди всегда стремятся институциализировать свои отношения, связанные с актуальными потребностями. Без институализации, без социальных институтов ни одно современное общество существовать не может. Именно поэтому беспорядочные ссоры и драки превращаются в высокоформализованные спортивные поединки, любознательность, желание узнать истину — в упорядоченные научные исследования, беспорядочная половая жизнь — в крепкую семью. Институты, таким образом, являются символами порядка и организованности в обществе.     Зарождение и гибель социального института хорошо просматривается на примере института дворянских дуэлей чести. Дуэли были институциализированным (упорядоченным и общепринятым) методом выяснения отношений между дворянами в период с ХVI по XVIII вв. Этот институт возник в силу потребности в охране чести дворянина и упорядочении отношений между представителями данного социального слоя. Постепенно система процедур и норм развивалась и спонтанные ссоры и скандалы превращались в высокоформализованные бои и поединки со специализированными ролями (главный распорядитель, секунданты, медики, обслуживающий персонал). Этот институт поддерживал идеологию незапятнанной дворянской чести, принятую в основном в привилегированных слоях общества. Институт дуэлей предусматривал достаточно жесткие нормы защиты кодекса чести: дворянин, получивший вызов на дуэль, должен был или принять вызов, или уйти из общественной жизни с позорным клеймом трусливого малодушия. Но с развитием капиталистических отношений изменялись этические нормы в обществе, что выразилось, в частности, в ненужности защиты дворянской чести с оружием в руках.

Do NOT follow this link or you will be banned from the site! Пролистать наверх